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周学东:中国金融消费者保护立法缺位

2014年03月05日 14:49 来源于 财新网
由于金融消费者的弱势地位,金融机构与消费者之间地位和相关信息量不对等,以及大量复杂的格式化金融服务协议,消费者仅凭自身很难实现与金融机构的公平、等价交易

  【财新网】(记者 张宇哲)当前,金融机构侵害消费者金融权益的现象比较普遍,如在提供金融产品或服务时故意隐瞒风险、夸大收益、提供虚假或不实信息、强制搭售、巧立明目收费或暗中扣费,有的甚至肆意泄露、买卖客户隐私信息。

  全国人大代表、央行南京分行行长周学东指出,究其根源在于中国保护金融消费者的法制不完善、立法滞后。周学东在向全国两会提交的提案中建议,应借鉴欧美国家在2008年金融危机后推动监管改革、强化金融消费者保护、颁布金融消费者保护专项法案的做法,尽快制定专门的《中华人民共和国金融消费者权益保护法》,或由国务院出台《金融消费者权益保护条例》,明确金融消费者的概念、金融权益类型、金融机构与金融消费者双方的权利义务,金融权益保护的范围、救济途径、保护程序,金融消费者保护机构及其职责、权限、监管措施,为强化对“金融消费者”这一弱势群体的保护提供具体可行的法律依据。

   金融消费者保护立法缺位

  周学东在提案中进一步解释称,目前,中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者法》)是中国保护消费者权益的基本法律,但2013年修订后的《消费者法》依然着眼于一般商品与服务中的消费者权利,但由于金融市场及其产品的特殊性,《消费者法》的很多规范在金融领域都面临可行性、操作性方面的困难,如消费者知情权、公平交易权、自主选择权、获取救济权等的实现问题。普通民众在遭遇金融消费侵权问题时,很难依据《消费者法》通过自力救济方式或者借助消费者组织实现维权。

  在《消费者法》之外,《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律虽然都原则性地提到要保护或者维护存款人、投保人或投资者等的合法权益,但在具体规范设计上却鲜有直接针对金融消费权益者保护的规定,无法真正为消费者提供法制保障。撇开专业法规,尽管金融消费关系在法律上体现为一种民事关系,但在民法、合同法等基本民事法律领域,由于金融机构与消费者之间地位和相关信息量的实质不对等,以及大量复杂的格式化金融服务协议,消费者仅凭自身很难实现与金融机构的公平、等价交易。

  周学东强调,对于普通消费者,金融领域的侵权行为,相对地表现为隐性侵权。同时,由于金融业务的专业特性,消费者通常对自身享有的金融消费权益不但不了解,对权益被侵害不知情,也不知道如何维权。鉴于金融消费者的弱势地位,在市场经济条件下,代表公共权利的政府应当适当介入,否则金融侵权问题也会深远地影响整个金融业的健康发展和金融稳定。

   建议尽快立法

  2008年国际金融危机之后,美英等国深刻地认识到对金融消费者保护不足正是引发金融危机的一个重要原因,纷纷启动对金融消费者权益保护的立法改革。众多国际组织也纷纷从维护金融稳定的角度呼吁各国加强对金融消费者的保护。

  目前,中国的“一行三会”均已成立专门的金融消费者保护部门,并已着手开展金融消费者保护工作。周学东指出,由于缺少高层级的、专门的、明确的金融消费者保护法律规范和依据,金融消费者保护部门欠缺必要的工作手段与措施,消费者金融权益也得不到法律的有效保障和救济,在特定环境和多重因素作用下,很可能诱发难以预料的重大风险。因此,从提高金融消费者保护有效性的角度看,必须尽快制定金融消费者保护专门法律,为金融消费者权益保护提供法律支撑。

  他同时建议,为了高效、便捷和以较低成本解决金融消费纠纷,中国有必要借鉴国外先进做法,在立法层面建立专业金融消费争议非诉纠纷调解机制(ADR,Alternative Dispute Resolution),非诉纠纷调解机制又称为“替代性纠纷解决机制”或“诉讼外纠纷解决手段”,指当事人基于自愿和合意在第三方的参与下以非诉讼手段解决纠纷的方式。是对诉讼、仲裁等传统纠纷解决方式的有益补充。■

  全国人大代表、央行南京分行行长周学东的提案

  关于制订《中华人民共和国金融消费者权益保护法》的议案

  案由:

  对于普通的消费者而言,金融领域的侵权行为,相对地表现为隐性侵权。同时,由于金融业务的专业特性,消费者通常对自身享有的金融消费权益不但不了解,对权益被侵害不知情,也不知道如何维权。鉴于金融消费者的弱势地位,在市场经济条件下,代表公共权力的政府应当适当介入,不然,金融侵权问题也会深远地影响整个金融业的健康发展和金融稳定。在本次国际金融危机的应对中,美英等国就更为深刻地认识到对金融消费者保护不足正是引发金融危机的一个重要原因,并纷纷启动对金融消费者权益保护的立法改革。众多国际组织也纷纷从维护金融稳定的角度呼吁各国加强对金融消费者的保护。可喜的是,目前在我国,“一行三会”均已成立专门的金融消费者保护部门,并已着手开展金融消费者保护工作。但由于缺少高层级的、专门的、明确的金融消费者保护法律规范和依据,金融消费者保护部门欠缺必要的工作手段与措施,消费者金融权益也得不到法律的有效保障和救济,在特定环境和多重因素作用下,很可能诱发难以预料的重大风险。因此,从提高金融消费者保护有效性的角度看,必须尽快制定金融消费者保护专门法律,为金融消费者权益保护提供法律支撑。

  理由:我国金融消费者权益保护工作面临法制缺位困境

  一、金融消费者权益保护相关法律制度不完善

  现阶段,金融机构侵害消费者金融权益的现象仍然比较普遍,如在提供金融产品或服务时故意隐瞒风险、夸大收益、提供虚假或不实信息、强制搭售、巧立明目收费或暗中扣费,有的甚至肆意泄露、买卖客户隐私信息。凡此种种,根源于我国保护金融消费者的法制不完善。《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者法》)是我国保护消费者权益的基本法律,金融消费者保护无疑也应在《消费者法》框架下进行。但2013年修订后的《消费者法》依然着眼于一般商品与服务中的消费者权利,尽管该法第二十八条特别针对金融领域消费特点,就经营者的信息披露义务作出了具体规定,但由于金融市场及其产品的特殊性,《消费者法》的很多规范在金融领域都面临可行性、操作性方面的困难,如消费者知情权、公平交易权、自主选择权、获取救济权等的实现问题。金融消费的特点没能得到法律的重视与回应,导致普通民众在遭遇金融消费侵权问题时,很难依据《消费者法》通过自力救济方式或者借助消费者组织实现维权。

  在《消费者法》之外,《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律虽然都原则性地提到要保护或者维护存款人、投保人或投资者等的合法权益,但在具体规范设计上却鲜有直接针对金融消费权益者保护的规定,无法真正为消费者提供法制保障。撇开专业法规,尽管金融消费关系在法律上体现为一种民事关系,但在民法、合同法等基本民事法律领域,由于金融机构与消费者之间地位和相关信息量的实质不对等,以及大量复杂的格式化金融服务协议的运用,消费者仅凭自身很难实现与金融机构的公平、等价交易。

  二、现有金融消费者保护组织体系难以充分发挥保护职能

  鉴于金融领域专业性强、产品规则复杂、信息化程度高,原有的消费者保护框架很难有效保障金融消费者权益,2011年至2012年间,经中央编办批复,中国人民银行、银监会、证监会和保监会(以下简称“一行三会”)相继设立专门的金融消费者保护部门,基本确立了我国金融消费者保护的组织架构体系。

  在“一行三会”主导下,目前金融消费者保护工作已经在金融业全面推开,相关工作制度也逐步建立完善。如中国人民银行连续两年对银行业机构客户个人信息保护问题提出工作要求(银发〔2011〕17号和银发〔2012〕80号),保监会印发了《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》(保监发〔2012〕9号)和《保险消费者投诉处理管理办法》(保监会令2013年第8号),银监会出台了《银行业消费者权益保护工作指引》(银监发〔2013〕38号)。但由于金融消费者保护专项法律规范的缺位,“一行三会”的金融消费者保护职责并未得到法律、法规的确认,导致实际工作中缺少明确的法律依据,欠缺法定的手段和措施,工作举措以发布指引性文件、进行工作指导和协调为主,对金融机构约束力不足,离广大人民群众期望强化金融消费监督管理、依法处置金融消费纠纷、切实保障合法金融权益的需求还有很大差距。

  三、我国金融消费者保护法制与发达经济体还有较大差距

  美国金融消费者保护立法始于1968年的《诚实借贷法》和《消费者信用保护法案》,此后逐步形成了一个比较完善的消费者金融权益保护法制体系。次贷危机爆发后,美国政府深刻认识到对金融消费者的保护依然不足,于2010年通过《金融监管改革法案》,整合调整各监管机构消费者保护职能,在美联储下设立消费者金融权益保护局,专门集中行使金融消费者保护职权。英国依据《2000年金融服务与市场法》成立了金融申诉专员服务有限责任公司(Financial Ombudsman Service Ltd),采用“调解”+“裁定”的方式处理金融消费纠纷,其业务受理范围主要是面向消费者的金融零售业务。在英国启动新一轮金融监管改革后,FOS对新设立的消费者保护和市场监管局负责。新加坡于2005年由金融机构发起设立金融业争议调解中心,受理所有金融业消费者投诉,采取“先调解再裁决”或者经消费者要求直接进行裁决的方式处理投诉。加拿大建立了银行服务与投资督察员组织(OBSI),负责处理涉及银行、联邦政府监管的信托、证券、共同基金等(但不包括保险公司)的投诉。OBSI受理争议案件后,首先审查是否已先经金融机构内部程序处理,然后根据相关材料或调查结果作出争议处理“建议”(包括赔偿数额)并阐明理由。我国台湾地区依据2011年《金融消费者保护法》设立了金融消费评议中心(FOI),FOI受理银、证、保等所有金融行业的普通消费者投诉。投诉受理后,FOI会先“试行调处”,调处不成功的才指派人员进行评议,评议采用书面形式,由金融机构支付处理费用。我国香港地区于2011年成立了香港金融纠纷调解中心(FDRC),采取“先调解,后仲裁”的方式,以中立姿态处理针对银行业和证券业的投诉,消费者需承担相关费用,并要求消费者在向FDRC投诉前需先经金融机构处理。

  本轮危机爆发后,经合组织、世界银行等国际组织也纷纷建议各国尽快健全完善金融消费者保护法制,强化金融消费者保护工作。相较而言,我国在这方面重视不足、发展迟滞。消费者是市场存在与发展的基础,在金融消费者保护法制欠缺的状况下,一旦我国出现因金融消费侵权导致的系统性风险,在金融乃至经济社会领域产生的后果将难以设想。

  建议:尽快制定《中华人民共和国金融消费者权益保护法》

  一、尽快制定《中华人民共和国金融消费者权益保护法》

  借鉴欧美国家在本次应对金融危机中推动监管改革、强化金融消费者保护的做法,尤其是参考吸收发达国家和地区颁布金融消费者保护专项法案的做法,尽快制定专门的《中华人民共和国金融消费者权益保护法》(法律草案见附件),或者由国务院出台《金融消费者权益保护条例》,明确金融消费者的概念、金融权益类型、金融机构与金融消费者双方的权利义务,金融权益保护的范围、救济途径、保护程序,金融消费者保护机构及其职责、权限、监管措施,为我国强化对“金融消费者”这一弱势群体的保护提供具体可行的法律依据。

  二、建立金融消费争议非诉解决机制

  非诉纠纷解决机制(ADR,Alternative Dispute Resolution的缩写),又称为“替代性纠纷解决机制”或“诉讼外纠纷解决手段”,指当事人基于自愿和合意在第三方的参与下以非诉讼手段解决纠纷的方式。非诉纠纷解决机制具有充分体现当事人意思自治、程序灵活、注重效率、非对抗性及纠纷解决的彻底性等特点,是对诉讼、仲裁等传统纠纷解决方式的有益补充。为了高效、便捷和以较低成本解决金融消费纠纷,我国有必要借鉴国外先进做法,在立法层面确立专业金融消费纠纷调解机制的法定性,明确调解组织的组成与议事规则、调解人员的选任、调解协议的效力及调解费用的承担等事项,通过非诉解决机制缓解司法和社会压力,减少对抗性,并在复杂的金融消费纠纷中实现更具实质正义和合情合理的个案平衡。

  附件:1、关于《中华人民共和国金融消费者权益保护法(草案)》的说明

  2、中华人民共和国金融消费者权益保护法(草案)

  附件1

  关于《中华人民共和国金融消费者权益保护法(草案)》的说明

  一、关于立法的必要性

  金融消费者保护一直是发达国家重点关注的社会性问题,2008年国际金融危机爆发后,这一问题更因与金融稳定、经济可持续发展密切相关而备受瞩目。在危机应对中,美英等国总结出的一条教训就是,对金融消费者的保护不足是诱发危机的一个关键因素,并由此纷纷启动对金融消费者权益保护的立法改革。众多国际经济组织也纷纷从维护金融稳定的角度呼吁各国加强对金融消费者的保护,我国台湾地区即已于2011年6月颁布了《金融消费者保护法》。我国目前对金融消费者的保护尚不够重视,有关金融消费者保护的法律制度严重缺失,而“金融消费”已越来越深地融入普通民众的日常生活中,在为他们带来工作与生活便利的同时,也使他们越来越频繁地面临与金融机构之间的金融权益纠纷。仅从江苏看,近三年来,中国人民银行南京分行系统受理的金融消费投诉每年均在500件以上,其中部分投诉因立法、体制、机制等方面原因存在较大处理难度。金融机构对消费者金融权益的侵害,将激化两者之间的矛盾与冲突,大大增加引发金融风险的人为因素,严重影响着一地乃至一国的金融稳定,对我国乃至世界经济潜在的破坏性不容忽视。为了更好地促进我国金融行业稳健、持续发展,规范金融产品与服务,确保金融消费者的合法权益能够得到有效保障,切实维护金融稳定,有必要尽快制定金融消费者权益保护法。

  二、关于草案的总体设计思路与框架结构

  草案的具体制度设计基于我国现阶段金融消费者保护架构及立法现状(尤其是2013年《消费者权益保护法》),参考了国外在金融消费者保护上的先进做法与经验,借鉴我国台湾地区《金融消费者保护法》立法技术,同时充分吸收了国内金融消费者保护工作实践成果。在总体思路上,主要遵循了以下几点:一是坚持基本法地位,在《消费者权益保护法》基础上,主要针对金融消费领域特殊问题作出规范,共性的问题则依然适用《消费者权益保护法》相关规定。二是坚持专业保护,由国务院金融管理部门主管金融消费者保护工作,承担消费者保护职责。三是坚持适当统一、分工合作,结合央行金融稳定职责和我国金融分业监管体制现状,由央行负责消费者保护的立法、政策研究、工作协调等基础性工作,同时做好本监管领域保护工作,“三会”分别负责各自履职领域消费者保护工作。四是坚持职责明确,对当事人权利义务、主管机关职责、争议处理程序作出较为具体的规定,确保有法可依。五是坚持简便高效,将消费者向金融机构投诉设为前置程序,经金融机构处理未得解决的争议才能进入主管机关处理流程,同时为减轻司法压力,有条件赋予主管机关处理决定一定的法律效力。

  草案分六章,共计五十一条。第一章为总则,主要规定了该法的立法目的、基本原则、金融消费者和金融消费争议等基本概念、主管机关及其职责等内容。第二章具体规定了金融消费者的基本权利和金融机构在金融消费中的特定义务,一般义务则依然援引《消费者权益保护法》。第三章为金融消费争议处理,主要规定了投诉程序、申诉程序、争议处理机构及其职责、争议处理方式及程序等内容。第四章为监督管理,主要规定了金融机构内控检查、主管机关监督检查的双层督查机制。第五章为法律责任,主要规定了金融机构损害消费者权益时应承担的民事赔偿责任和违反法律规定时可以给予的处罚类型、幅度。第六章为附则。

  三、关于草案涉及的几个重要问题

  (一)金融消费者定义

  目前,世界各国对金融消费者还没有形成一个统一和明确的定义,有学界观点认为应当根据金融的投资理财功能将传统存贷款业务之外的客户称为投资者,而不宜统称消费者。重在便利日常生活的金融业务与纯粹投资增值的金融业务两者之间确实存在较大差异,但随着公众生活水平的提高,不仅是具备一定金融风险控制能力的人,即使是对金融风险知之甚少的人也开始涉足金融理财产品。草案考虑到人们在确保资产相对安全前提下的资产增值需求和金融市场发展趋势,以及保护弱势群体、节约行政资源的基本法则,借鉴台湾立法技术,将金融消费者限定于不具备金融专业能力和财力较弱的自然人,将专业投资者和具备金融风险识别与控制能力者排除在外。(草案第二条)

  (二)主管机关

  草案立足于我国目前“一行三会”金融监管格局及中央编办批复“一行三会”分设消费者保护部门的现状,从专业保护角度将金融消费者保护职责赋予四个机构,但对四机构法定职责做了一定分工,具体是:考虑到央行维护金融稳定职能需要及在一国金融经济领域的特殊地位,赋予其法案起草、政策研究、基础制度建设及其监管领域消费者保护的职责,强化其牵头负责、沟通协调职责,“三会”则分别承担各自监管领域保护工作。(草案第六条)

  (三)争议处理的前置程序

  草案结合我国实际,在金融消费争议的处理上引入了行政处置机制,对金融机构具有较强约束力。但为了充分发挥金融机构主动斡旋解决争议的积极性、能动性,同时也降低行政成本、简化争议处理,草案设置了行政处置的前置程序,即要求金融消费者在争议发生后应先向金融机构投诉,经金融机构先行处理无果(或未能解决),金融消费者才可向主管机关申诉。(草案第十八、十九条)

  (四)金融消费争议评议委员会

  草案设置了带有行政裁决性质的金融消费争议评议机制,采取金融领域专业处置形式,作为诉讼、仲裁、调解等传统和一般性纠纷解决方式的替代性措施和有益补充。为确保案件处理的公平公正,草案参考发达国家及台湾地区立法建立了评议委员会制度,以确保评议独立性为原则,在监管机构之外另设评议机构,同时考虑到中国人民银行承担金融稳定职责的现实需要和在金融市场的核心地位,由其对评议机构履行主管职责。评议委员会的委员主要从具备专业技能的社会人士中选聘,独立公正行使职权。案件评议以书面审理为原则,实行回避制,每一案件均由三名以上评议委员共同提出处理意见。评议委员的处理意见经委员会主任核定后形成评议决定,为慎重起见,委员会主任也可以组织召开全体委员会议共同作出评议决定。主管机关根据委员会的评议决定制作评议书并送达争议当事人。另外,从金融消费者保护实践看,大多数消费争议均可通过金融机构投诉处理环节自行解决,通常只有少数金融机构认为自身不存在过错或者疑难、复杂的争议才需要主管部门介入处理,因此在评议委员会的设置上,似不需要按行政区划逐级设立,可以结合我国区域特点在全国按东北、华北、西北、华东、华中、西南、华南七大区域设立评议委员会,分别负责所在地区的金融消费争议案件评议。(草案第十七条、二十一条至三十一条)

  (五)评议决定的效力

  草案有条件地赋予评议决定一定法律效力。评议决定的效力首先来自于争议双方的意思自治,若双方均接受评议决定,则评议成立。草案同时赋予消费者通过主管机关对评议决定申请司法确认的权利。经人民法院核准的评议书与法院判决具有同等效力,但消费者认为经核准的评议书存在依法应当认定无效或可撤销情形的,可以请求法院宣告无效或者撤销。法院不予核准或者宣告评议书无效、撤销评议书后,消费者可以就争议事项另行对金融机构起诉。(草案第三十二条至三十四条)

  (六)争议处理情况的不公开

  金融消费者保护工作机构主持下的争议调解或者评议,是在依法、公平、合理的原则下进行的,同时又充分尊重当事人意愿,以化解纠纷、平息矛盾为最终目的,因此在争议处理尤其是调解过程中,会适度引导当事人互谅互让,促使双方在合理限度内达成和解,在此期间,可能某一方(通常是金融机构)会在综合权衡后作出较大让步以尽早解决争议并给主管机关留下良好印象。这类较大让步是个案,但如不加限制地将其公之于众,很可能会被后来者利用而“挟持”当事人乃至“绑架”金融消费者保护工作机构,增加处理成本和难度。(草案第三十五条)

  (七)草案适用的例外

  目前的金融市场主体中,除经“一行三会”批准设立和监管的以外,还有大量由各地方政府审批和管理、以融资担保、资金借贷为主业的各类资金融通组织,如小额贷款公司、农民资金互助社等。鉴于管理体制上的差异,这些非经国务院金融监管部门管理的组织,其业务不再是普通意义上面向公众的资金存储与支取,而是更高层级的资金拆借与融通,其中涉及的客户利益保护问题是否适用“金融消费者”保护规则及是否适合由“一行三会”承担,宜由国务院通盘考虑后另行作出规定。(草案第五十条)

  附件2

  中华人民共和国金融消费者权益保护法(草案)

  第一章 总则

  第一条 为了保护金融消费者合法权益,公平、合理、便捷、高效处理金融消费争议,维护金融安全与稳定,促进金融协调发展,制定本法。

  第二条 本法所称金融消费者,是指与金融机构进行金融产品交易、接受金融机构服务的自然人,但以下主体除外:

  (一)专业投资者;

  (二)具备一定财力或者专业能力者。

  前款第一项中专业投资者及第二项中一定财力、专业能力的认定条件,由中国人民银行会同国务院相关部门另行规定。

  第三条 本法所称金融机构,是指在中华人民共和国境内依法设立的银行业机构、证券业机构、保险业机构以及其他从事金融或与金融相关业务的机构。

  前款所称金融业务、与金融相关业务的范围,由中国人民银行会同国务院相关部门确定。

  第四条 本法所称金融消费争议,是指金融消费者与金融机构之间因金融产品交易、金融服务或与之相关的其他活动而产生的民事争议。

  第五条 金融消费者权益受本法保护;本法未作规定的,受其他有关法律、法规保护。

  金融机构从事金融业务活动及与金融业务相关的其他活动,应当遵守本法;本法未作规定的,应当遵守其他有关法律、法规。

  第六条 中华人民共和国境内的金融消费者权益保护工作,由中国人民银行、国务院银行业监督管理机构、证券业监督管理机构、保险业监督管理机构负责。

  中国人民银行负责综合研究我国金融业消费者保护工作的重大问题,会同相关监管机构拟定金融业消费者保护政策法规草案,协调促进金融业消费者保护相关工作;并依法承担中国人民银行职责范围内的消费者保护具体职责。

  国务院银行业监督管理机构、证券业监督管理机构、保险业监督管理机构分别负责各自职责范围内的消费者保护具体工作。

  第七条 金融机构与金融消费者进行金融产品交易或为消费者提供金融服务,应当遵循公平自愿、平等互惠、诚实信用的原则。

  第八条 金融消费者权益保护工作遵循公开公正、属地管理、便民高效的原则。

  第二章 金融消费者权利与金融机构义务

  第九条 金融消费者在与金融机构进行金融产品交易、接受金融机构服务时,依法享有下列权利:

  (一)人身、财产安全不受损害的权利;

  (二)个人隐私和消费信息受到充分保护的权利;

  (三)知悉其购买的金融产品、接受的金融服务的真实情况的权利;

  (四)自主选择金融机构、金融产品或者金融服务的权利;

  (五)公平交易的权利;

  (六)对金融产品、金融服务以及金融消费者权益保护工作进行监督的权利;

  (七)依法享有的其他权利。

  第十条 金融机构与金融消费者进行金融产品交易或者提供金融服务时,应当按照本法及其他有关法律、金融监管规定履行义务。

  金融机构与金融消费者有约定的,应当按照约定履行义务,但双方的约定违反法律、法规、规章相关规定或者显失公平的,该约定无效。

  第十一条 金融机构应当在提供产品与服务前了解和评估消费者的风险偏好和风险承受能力,不得向消费者提供与其风险偏好和风险能力不相适应的产品和服务。

  第十二条 金融机构与金融消费者进行金融产品交易或者提供金融服务时,应当积极主动保障消费者权益,听取金融消费者对金融产品或者服务的意见,接受金融消费者监督。

  第十三条 金融机构应当向金融消费者全面、完整提供有关金融产品或者服务的真实信息,提高信息透明度,以通俗易懂的语言充分说明包括但不限于产品构成、服务内涵、交易成本、预期收益、潜在风险等有关金融消费者权益的重要内容,进行必要的风险提示,不得发布夸大产品收益或者掩饰产品风险的欺诈信息,不得作引人误解的虚假宣传。

  金融消费者要求金融机构提供金融产品或服务的计价标准、内涵实质、计罚息措施、风险说明或者政策法规依据等信息的,或者要求金融机构对合同条款或相关文本进行解释说明的,金融机构应当如实、全面提供或者真实、明确说明。

  金融机构与金融消费者对双方的约定或者协议条款的理解有歧义的,应当作有利于金融消费者的解释。

  第十四条 金融机构应当主动开展金融消费者教育活动,普及金融知识,提高公众对金融产品、服务及其内涵和风险的理解,引导和培育公众的金融风险意识和金融权利意识。

  金融机构不得在金融消费者教育活动中宣传、推荐、销售金融产品或者服务。

  第十五条 金融机构应当在营业场所醒目位置公布本单位受理金融消费者投诉的内设部门、投诉方式、投诉处理流程等事项,确保投诉渠道畅通。

  金融机构应当积极、妥善、快速处理金融消费者的投诉或者建议,及时告知金融消费者处理结果并接受金融消费者的监督。

  第十六条 金融机构应当确保其负责推介、销售金融产品或服务的人员具备适当的专业知识,能够为金融消费者提供良好的消费指导。

  第三章 金融消费争议处理

  第十七条 国家设立金融消费争议处理机构,按照依法、公平、合理的原则处理金融消费争议。

  中国人民银行是金融消费争议处理机构的主管机关。

  金融消费争议处理机构的议事机构中应当有中国人民银行、国务院银行业监督管理机构、证券业监督管理机构、保险业监督管理机构的人员参与。

  第十八条 金融消费者因金融消费与金融机构产生争议的,应当先向金融机构投诉受理部门投诉。

  金融机构应当自收到金融消费者投诉之日起十日内对投诉事项作出处理,并将处理结果告知金融消费者。

  第十九条 金融消费者对金融机构处理结果不满,或者金融机构未在规定期限内作出处理的,金融消费者可以在收到金融机构处理结果或者金融机构处理期限届满之日起六十日内向本法规定的金融消费争议处理机构申诉,金融消费争议处理机构应当受理。

  第二十条 金融消费者提出申诉时,应当详细、如实说明当事人名称及基本资料、事实、理由、诉求、金融机构未给予妥善处理的情况、相关材料或证据等事项。

  第二十一条 金融消费者申诉有下列情形之一的,金融消费争议处理机构不予受理,但该情形可以通过补正而消除的,金融消费争议处理机构应当通知金融消费者在合理期限内补正:

  (一)未先向金融机构投诉;

  (二)金融机构处理期限尚未届满;

  (三)申诉事项不属于金融消费争议;

  (四)当事人不适格;

  (五)超过申诉期限;

  (六)申诉资料不全;

  (七)金融消费争议正在或者已经司法机关、仲裁机关或金融消费者保护工作机构处理;

  (八)金融消费争议处理机构规定的其他情形。

  第二十二条 金融消费争议处理机构可以在全国按东北、华北、西北、华东、华中、西南、华南七大区域设立金融消费争议评议委员会,以案件评议方式分别负责所在地区的金融消费争议案件处理。

  第二十三条 金融消费争议评议委员会可以对金融消费争议案件进行调解。金融消费者不接受调解或者调解不成立的,金融消费争议评议委员会应当及时做出案件评议决定。

  调解成立的,金融消费争议评议委员会应当制作调解书并送达争议双方。

  第二十四条 金融消费争议评议委员会处理金融消费争议案件,可以在合理和必要的范围内要求金融机构配合或者提交相关资料,金融机构应当予以配合。

  第二十五条 金融消费争议评议委员会由评议委员9至25人组成,以兼任为原则,从具备良好专业素质和实务经验的专家、学者、社会人士及金融监管机构人员中遴选产生,但担任评议委员的金融监管机构人员不得超过评议委员会人数的三分之一。评议委员会设主任一人,由担任评议委员的金融监管机构人员担任。

  评议委员应独立公正行使职权。

  评议委员任期三年,期满可以根据履行职责情况续聘。

  评议委员会议事规则及评议委员资格条件、选聘程序、解聘、薪酬待遇等事项,由金融消费争议处理机构另行规定。

  第二十六条 金融消费争议评议委员会受理金融消费争议案件后,由评议委员会主任指定三名以上评议委员进行案件评议,提出处理意见。

  评议委员与所评议案件存在利害关系或者其他关系,或者自案件所涉金融机构离职未满两年的,应自行回避。金融消费者认为评议委员存在应予回避情形的,有权申请评议委员回避,评议委员有异议的,由评议委员会主任决定应否回避。评议委员会主任参与评议,金融消费者申请回避的,评议委员会主任应当回避。

  第二十七条 金融消费争议案件评议以书面审理为原则,但案件当事人提出要求或者评议委员认为确有必要的,可以召集争议双方及第三人调查情况,听取意见。

  第二十八条 评议委员的处理意见经评议委员会主任核定后,形成评议决定。评议委员会主任可以在必要时组织召开全体评议委员会议,经三分之二以上委员出席,共同对处理意见进行审核,形成评议决定。

  评议委员会主任或者评议委员会议认为处理意见违反法律规定、违背公序良俗或者有违公平合理原则的,评议委员会主任应当另行指定三名以上评议委员对案件进行评议。

  第二十九条 金融消费者可以在评议决定作出前撤回申诉。消费者撤回申诉的,评议终止。

  第三十条 金融消费争议评议委员会应当根据评议决定制作评议书并送达当事人。

  第三十一条 金融消费者和金融机构应当自收到评议书之日起七日内以书面形式做出接受或者拒绝评议决定的意思表示。当事人双方接受评议决定的,评议成立,金融消费争议评议委员会应及时通知双方当事人。

  金融消费者不接受评议决定的,不影响其就该争议事项依法享有的诉讼权利。

  金融机构事先以书面同意或者通过协议、告示等其他文件表明愿意适用本法解决金融消费争议的,对于评议委员会做出的要求其向金融消费者返还财产或者给付一定金额补偿金、赔偿金的评议决定,应当接受。

  前款所称一定金额的具体标准,由中国人民银行另行规定。

  第三十二条 金融消费争议案件的评议成立的,金融消费者可以自评议成立之日起十五日内请求金融消费争议评议委员会将评议书送人民法院核准。金融消费争议评议委员会应当自收到请求之日起十日内将评议书及案件卷宗送请所在地基层人民法院核准。

  人民法院应当自收到评议书及案件卷宗之日起二十日内决定是否核准,在评议书上标明是否核准印记,连同案件卷宗送达金融消费争议评议委员会。人民法院认为评议书内容违反法律规定、违背公序良俗或者存在不能强制执行情形的,应当不予核准。

  第三十三条 评议书经人民法院核准的,与民事判决具有同等效力,当事人不得就该争议另行提起诉讼、仲裁或者向金融消费争议处理机构申诉。

  经人民法院核准的评议书存在依法应当认定无效或者可以撤销情形的,当事人可以向作出核准决定的人民法院提起宣告无效或者撤销之诉。

  第三十四条 人民法院不予核准评议书,或者评议书被依法宣告无效或撤销的,当事人可以就该金融消费争议向金融机构所在地人民法院提起诉讼。

  第三十五条 金融机构或者消费者对在本法规定的调解或评议过程中知悉的与对方当事人有关的信息或协商让步情况,不得对外透露或者公开,但法律另有规定或者对方当事人同意公开的除外。

  第四章 监督管理

  第三十六条 金融机构应当按照本法及有关规定,建立、健全金融消费者投诉处理、内部控制、稽核检查等制度,完善金融业务规则,将金融消费者保护相关义务纳入其中并严格执行。

  金融机构应当就金融消费者权益保护问题定期对内设部门及下级机构进行稽核、检查。

  第三十七条 金融机构应当按照规定向金融消费者保护工作机构报送本单位履行金融消费者保护义务情况、消费者投诉及其处理情况。

  第三十八条 金融消费争议处理机构应按季度、年度向金融消费者权益保护工作机构报送相关领域金融消费争议处理情况。

  第三十九条 金融消费者保护工作机构有权依据本法对金融机构执行金融消费者权益保护相关规定情况进行监督检查,金融机构应当予以配合。

  第四十条 中国人民银行及其分支机构为维护金融稳定需要,可以向金融消费争议处理机构或其他金融消费者保护工作机构及其分支机构调阅相关材料,或者要求金融机构报送相关材料,必要时可以向金融机构调查取证。

  金融消费争议处理机构或其他金融消费者保护工作机构及其分支机构发现金融机构侵害金融消费者权益,可能影响国家或者区域金融稳定的,应当及时向中国人民银行或其分支机构通报并移送相关材料。

  第四十一条 金融消费争议处理机构发现金融机构涉嫌违法违规的,应当及时移送金融消费者保护工作机构。金融消费者保护工作机构应当依照本法及其他相关法律、法规作出处理;不属于自身职责范围的,应当及时移送相关国家机关处理。

  有关国家机关在履行职责中发现金融机构侵害金融消费者权益的,应当依照法律、法规作出处理;不属于自身职责范围的,应当及时移送相关金融消费者保护工作机构或者其他国家机关处理。

  第五章 法律责任

  第四十二条 金融消费者保护工作机构工作人员有下列行为之一的,依法给予行政处分:

  (一)违反规定进行现场检查、调查的;

  (二)违反规定对金融机构或其责任人员实施行政处罚的;

  (三)泄露因监督管理知悉的商业秘密或者个人金融信息的;

  (四)其他不依法履行职责的行为。

  第四十三条 金融消费争议处理机构工作人员利用职务便利实施影响金融消费争议处理结果的行为,泄露所知悉的商业秘密或者个人金融信息的,依法给予行政处分。

  第四十四条 金融机构违反本法规定,致使金融消费者遭受人身或财产损失的,应当依法承担损害赔偿责任。但金融机构能够证明损害的发生并非因为不法或不当、过错行为,或者对风险未予说明、说明不实或未充分披露所导致的,或者能够证明是消费者在明确知悉风险的情况下自愿购买产品或接受服务的,不承担责任。

  金融机构在与金融消费者进行金融产品交易或为消费者提供金融服务过程中存在欺诈情形,或者明知产品或服务存在缺陷而仍然向消费者提供的,应当依照有关法律规定赔偿其受到的损失。

  第四十五条 金融机构有下列情形之一,由金融消费者保护工作机构责令限期改正,可以根据情节单处或者并处警告、两万元以上五万元以下罚款,情节严重的,处以五万元以上二十万元以下罚款:

  (一)未按照规定建立健全内控制度或者实施内部管理的;

  (二)未按照规定报送相关材料的;

  (三)未按照规定对购买相关金融产品或接受相关金融服务的消费者进行风险偏好与承受能力评估的;

  (四)未按照规定制定、调整或者对外公布金融产品或服务价格的;

  (五)没有正当理由,拒绝受理或者未及时处理金融消费者投诉的;

  (六)没有正当理由,不配合金融消费者保护工作机构处理金融消费者申诉的;

  (七)没有正当理由,不执行依法成立的金融消费申诉案件评议决定的;

  (八)负责业务推介或者提供、销售金融产品或服务的人员不具备相应专业知识,不能全面、准确提示金融风险的;

  (九)违反有关金融消费者保护的其他规定。

  第四十六条 金融机构有下列情形之一,由金融消费者保护工作机构责令限期改正,可以根据情节单处或者并处警告、二十万元以下罚款,情节严重的,处以二十万元以上五十万元以下罚款:

  (一)拒绝或者阻碍金融消费者保护工作机构检查监督的;

  (二)故意提供虚假的或者隐瞒重要事实的材料的。

  第四十七条 金融机构有下列情形之一,由金融消费者保护工作机构责令限期改正,可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得,处以违法所得一倍以上十倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足五万元的,处以五万元以上五十万元以下罚款;并对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员处以警告或者一万元以上五万元以下罚款:

  (一)对金融产品或者服务作引人误解的虚假宣传的;

  (二)在进行金融产品交易或者提供金融服务时,强制搭售或者附加其他不合理条件的;

  (三)在进行金融产品交易或者提供金融服务时,故意夸大收益或隐瞒风险、未主动披露与产品或服务有关的重要信息、欺诈消费者的;

  (四)向明显不适合且无意于进行风险交易的消费者销售或者提供存在金融风险的产品或者服务的;

  (五)违反规定查询、使用、保存或者泄露消费者个人金融信息的;

  (六)法律、法规规定的对损害消费者权益应当予以处罚的其他情形。

  第四十八条 违反本法规定;构成犯罪的,依法追究刑事责任

  第六章 附则

  第四十九条 金融消费争议处理机构处理金融消费争议,按照规定收取争议处理费,具体收费方式、标准及用途由中国人民银行另行规定。

  第五十条 在中华人民共和国境内,非经国务院金融监督管理部门批准设立但从事资金融通活动的机构,在业务活动中涉及的客户权益保护工作,由国务院另行规定。

  第五十一条 本法自 年 月 日起施行。

责任编辑:陈慧颖 | 版面编辑:张艾华
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