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大国财长:楼继伟的财税成绩单(更新)

2016年11月12日 11:32 来源于 财新网
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吴敬琏如是评价楼继伟:“作为经济学家,他始终坚持市场化理念,不怕非议,敢于亮明自己的观点;作为财政部长,他深刻理解政府和市场的关系、央行和财政的分界、公共财政的功能边界,直面困难,敢做敢当。”
资料图:楼继伟 图/财新记者 万家

  【财新网】(记者 于海荣)卸任财政部长的楼继伟正式上任全国社保基金理事长。正在加速推进的新一轮财税改革,迎来了人事更迭。

  11月10日上午,财政部机关召开了司局级以上干部会议,在中组组负责人的陪同下,财政部新旧部长完成了工作交接,楼继伟正式卸任。在宣读完任免决定后,中组部传达了党中央对于楼继伟工作的高度肯定。楼继伟继而做了简短讲话,台下响起经久不息的掌声。

  当日,楼继伟正式到全国社保基金理事会报到,成为第五位理事长。社保理事会此前四任理事长中,除了戴相龙,其余三位(刘仲藜、项怀诚、谢旭人)均曾任财政部部长。

  十二届全国人大常委会11月7日经表决免去楼继伟的财政部部长职务,任命肖捷为财政部部长。一道宣布的人事调整还有民政部长、安全部长。依照惯例,这一任命应已酝酿有时,择机共同公布。

  现年未满66岁的楼继伟,出任财政部长一职三年半有余。卸任前三天,11月4日,楼继伟在财政与国家治理暨财政智库60年研讨会上的书面讲话,可以视为其对这三年多工作的自我总结:“以改进预算管理、完善税收制度,以及建立事权和支出责任相适应的制度为核心内容的财税体制改革,相继推动出台了一批有力度、有分量的改革成果,现代财政制度建设迈出实质性步伐。”

  随着中国经济步入新常态,财政收入增速大幅放缓,刚性支出只增不减,收支矛盾加剧。在这一背景下,财政改革成为新一轮改革的“急先锋”,在一定程度上可以归功于楼继伟的强势推动。无论是地方债的规范清理、转移支付改革,还是盘活存量结余资金、清理税收优惠,都涉及到财政部与地方和其他部门的利益冲突。但正如一位市场人士所言,财政做好了,就会得罪人,人人都明白自己的得失。

  楼继伟是中国市场化改革尤其是财政改革的重要参与者和推动者。上世纪80年代,楼继伟与吴敬琏、周小川等一起,提出了整体改革理论,对中国的改革实践产生较大影响,并参与设计了1994年的分税制改革和外汇管理体制改革,为中国市场经济体制开端打下了良好基础。作为一位理论家和实践者,卸任财政部长之后,有识者称,楼继伟的改革使命仍将在新的舞台上继续。

  国务院发展研究中心研究员吴敬琏对财新记者这样评价楼继伟:“作为经济学家,他始终坚持市场化理念,不怕非议,敢于亮明自己的观点;作为财政部长,他深刻理解政府和市场的关系、央行和财政的分界、公共财政的功能边界,直面困难,敢做敢当。”

  中国的财长调整也引发了国际财金界的高度关注。长期与中国经济界、政界交往的美国前财长亨利·保尔森在接受财新记者采访时表示,楼继伟大幅度地改变了财政部的文化,使其更具活力、更有改革的主动性。在楼的领导下,财政部处理了中国面临的一些最显著的经济财政问题,包括关注不可持续的地方政府债务高增长,通过提高透明度、加强财务纪律及改革,修正了不断扩张的地方融资体系。楼还发起和推动了中国急需的税收体系改革(包括环境税),同时积极倡导解决煤炭、钢铁的过剩问题。楼有丰富的经验和非凡的才能,希望中国在其他重要岗位上能够给予其用武之地。

  “市场改革派”

  楼继伟生于1950年12月,浙江义乌人,17岁成为南海舰队4009部队战士,此后在首钢总控室、北京自动化研究所做过工人。1978年,楼继伟考入清华大学计算机专业,后在中国社会科学院读研究生,专业是数量与技术经济系经济系统分析。

  1984年硕士毕业的楼继伟,进入国务院办公厅调研室财金组,开始参与、推动改革进程。

  1984年9月在浙江省德清县莫干山举行的第一次全国性中青年经济科学工作者讨论会(通常所说的莫干山会议)上,楼继伟是124名正式参会者之一,他与周小川、李剑阁合作的《价格改革无需增加财政负担》,会后发表在《经济日报》上。

  此后,楼继伟与吴敬琏、周小川、郭树清、李剑阁等发表多篇与改革相关的论文,在上世纪80年代末逐渐形成整体改革理论,成为改革理论讨论和方案设计中,最具代表性的流派之一。这一理论在1992年“十四大”确定社会主义市场经济改革目标后,对中国经济改革的实践产生了较大影响。

  在这一过程中,楼继伟也获得时任国家经济委员会副主任朱镕基的赏识。朱镕基出任上海市市长后,楼继伟被任命为上海市经济体制改革办公室副主任。1992年楼继伟回到北京,出任国家体改委宏观调控体制司司长,在朱镕基的带领下,为当时的经济调整、财税改革、金融改革、外汇改革等做出很大贡献。

  楼继伟1987年曾与肖捷、刘力群合作发表《新旧体制转换中改革思路的选择》,认为行政性分权的局面不宜久存,分级管理的财政体制是改革的基本方向。财政、税收改革必须首先回答各项事权如何划分,在此基础上,确定财政收入的分配。这一思路在1994年分税制改革中得到体现。

  此后,楼继伟历任贵州省副省长、财政部副部长、中投党委书记、董事长兼首席执行官,中央汇金投资有限责任公司党委书记、董事长等职,与周小川、郭树清等人一起,被称为“市场改革派”的代表。

   掌舵新一轮财税改革

  2013年3月出任财政部长后,楼继伟最重要的任务就是推进财税改革。

  根据《深化财税体制改革总体方案》,财税领域重点推进三方面的改革:改进预算管理制度、深化税收制度改革以及调整中央和地方政府间财政关系,2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。

  目前已近2016年底,财税改革的三大任务进展不一。研究人士的普遍评价是预算管理制度进展良好,税制改革有快有慢,中央和地方间关系刚刚起步。楼继伟在今年3月“两会”期间的记者会上也承认,财税改革慢于预期。

  楼继伟上任伊始,财政领域面临的一大难题是地方债问题。“4万亿”刺激计划使地方政府借助融资平台大肆举债,风险快速累积。2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,以及2015年开始实施的新预算法,共同勾勒出存量债务处置和增量如何融资的框架。

  地方政府债务的范围被限制为地方政府债券,以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务,融资平台被剥离政府融资职能。存量债务锁定余额,采用债务置换的方式分三年置换完毕;增量债务融资只能在限额管理下由省级政府发债,并鼓励通过政府与社会资本合作模式(PPP),开展不形成政府债务的融资。既修明渠,又堵暗道,在一定程度上遏制了地方债务风险的快速攀升。

  除了地方债,预算管理方面,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,建立跨年度预算平衡机制,推进中期财政规划管理等一些制度框架也逐步搭建。

  在盘活财政存量资金的过程中,对未按规定交回财政存量资金的九个中央部门,财政部在通报中点名,并表示财政存量资金没有明确交回期限的,应限期交回;逾期未交回的,除报经批准不再上交,同级财政可通过调减当年或以后年度部门预算等方式扣回。

  税制改革涉及的六大税种,进展最快的当属营改增。2016年5月1日,营改增试点全面推开,范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活性服务业,将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围。不过,从目前的进展看,现行营改增还有较大改善空间。

  其他五个税种,资源税从2016年7月1日起从价计征,同时河北省将试点开征水资源税;环境税的费改税进入立法过程,已经公开征求意见;而消费税、房地产税和个人所得税立法尚未完成。

  8月24日,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,迈出中央和地方政府间财政关系调整的第一步。不过,与十八届三中全会的“事权与支出责任相匹配”的提法相比,财政事权的范围要小一些。有分析认为,改革阻力很大,楼继伟尽力往前推,能做多少就推多少。

  楼继伟曾表示,中央和地方事权和支出责任的划分改革,是有前提条件的,原则上说,应当在税制改革基本完成后再做,目前地方税体系还没有建立起来。财政部可以做一些顶层设计,但事权和支出责任划分的改革,涉及到国家治理的基础,不是财政部一家能够解决,需要各方面共同推进。

  在推动现代财政制度建设的同时,楼继伟任财长期间,还着眼于全球公共风险防范和大国财政体系构建,积极推动全球治理体系变革。亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行相继组建,主办2016年G20峰会财金渠道会议,推动G20各国加强宏观经济政策协调、推进结构性改革、促进基础设施投资,使中国在全球治理中发挥越来越大的作用。

  楼继伟开拓的全面财税改革,对于任何继任者来说都可谓任重道远。美国前财长亨利·保尔森即对财新记者表示,有过副财长资历、颇具声望的肖捷,面对的是非常重要的改革课题。他需要继续推动“去杆杠”(包括及时放缓地方债务增长),同时改善地方融资体系和改革全国税收体系。他还需要坚持解决产能过剩问题,推行国有部门改革,这会导致低效率、高负债的国企破产。这一切都需要在不确定的国际经济环境中完成,中国的经济政策和表现会被高度审视,并对全球市场带来显著影响。这需要全球合作,因而国际同行和国际金融圈需要充分了解肖捷。在这些挑战之下,肖捷的工作对中国经济改革的至关重要。

  直言观点 不惧非议

  与大部分官员出言谨慎不同,楼继伟并不回避问题,敢于亮明自己的观点,哪怕经常引发争议。

  亚投行成立前夕的2015年中国发展高层论坛上,楼继伟回应亚洲开发银行行长中尾武彦称,“很多西方国家提出的一些规则,我不认为是最佳的,不见得现存制度都是最佳。“亚行也正在改革,如果最佳就不需要改革了。”这一坦率评价使得亚投行与最佳实践争论更加激烈。

  2015年4月,楼继伟在“清华中国高层经济讲坛”上表示,如果改革下大力气,中国经济中期增长速度有可能在6.5%-7%之间,但是还有一半的可能性在今后五年到十年滑入中等收入陷阱。要避免落入中等收入陷阱,需要在农业人口转入非农时,重视有效的教育,提升人力资本,有充分流动和灵活的劳动力市场,保护产权,要素特别是土地的流动交易能够顺畅,经济环境开放,社会法治环境稳定。

  他认为,2008年实施的劳动合同法过于超前,对企业的保护不足,降低了劳动力市场灵活性,不利于提高全要素生产率,且越来越明显,最终损害了劳动者的利益。这一观点引发社会广泛讨论,支持者称赞终于有官员关注到这一问题,反对者则称他把工人都得罪了。

  针对社会上上调个税起征点的呼声,楼继伟在2016年“两会”上表示,简单提高起征点是不公平的。个税改革方向是实行综合与分类相结合,部分收入所得按年度进行综合计征,部分专项因素比如个人职业发展、再教育扣除,首套房按揭贷款利息等,将进入税前扣除范畴。

  7月23日在成都举行的2016年“G20税收高级别研讨会”上,楼继伟表示,很遗憾个人所得税和房地产税改革尚未推出,只要是真正的收入再分配,就会受到真正的阻碍,我们要义无反顾地去做。

责任编辑:张继伟 | 版面编辑:张柘
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