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财政部紧急摸底地方债务 统计范围前所未有

2016年10月18日 16:30 来源于 财新网
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此次统计范围不仅包括地方政府及其部门和融资平台,还首次纳入国有企业和事业单位,并从统计了2015年之后PPP等融资中属于财政支出责任的规模,有助于中央了解地方真实的债务负担

  【财新网】(记者 韩祎 见习记者 王晓霞)财新记者从多个渠道确认,近期,财政部向各地财政厅下发紧急文件,要求各地统计融资平台公司债务等数据,并于10月20日左右前通过债务系统上报。

  一位知情人士向财新记者表示,此次统计并非由特别的事件引发,但是从统计项目来看,说明财政部一直对地方政府债务不放心,尤其是PPP(政府与社会资本合作模式)等渠道融资的快速增长,产生了大量隐性债务。

  财新记者获得的文件显示,这次债务摸底不仅涉及融资平台,还首次纳入了国有企业和事业单位,要求上报多个融资渠道的余额,并单独汇总前述三类机构中需要财政性资金偿还的债务余额。

  另一个值得注意的是变化是,这次财政部还要求地方汇总财政支出责任情况,所覆盖的财政支出责任,不仅包括政府举债的传统渠道,还包括近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具;时间跨度从2015年延续到2020年及以后。

  多位市场人士向财新记者表示,此次的统计方式较为科学和全面,能够帮助更高决策部门了解地方债务的真实情况,如果效果显著,建议以后延续本次统计框架。

  东方金诚公用事业部高级分析师高路认为,此次债务统计是在上次债务审计的基础上的又一次梳理,不仅不限于原有的存量债务部分,更是最大限度地体现地方政府未来可能面临的债务偿付压力。

  但他认为,此次债务统计仍面临一定的操作难度,特别是在对国有企业和事业单位现有债务的调查和统计方面。

  准确摸底债务

  此前,财政部公布的清理甄别的结果是,截至2014年末地方政府债务余额是15.4万亿元。不过,很多业内人士认为公开数据显著小于实际债务负担。

  安徽省财政厅下发的文件中明确提到,“本次调查统计和以后年度债务限额分配、存量政府债务置换没有任何关系”,希望各地为领导决策提供真实的参考数据。

  “这种表述更多是为了打消地方的顾虑,希望地方老老实实上报。”一位固定收益投资经理表示,以前的游戏规则是这样:假如一个地方政府债务太大,在地方政府债务实现限额管理之下,势必影响其下一年的债务额度;如果增量债务额度减少,会降低地方的增长动力。

  一位业内人士认为,对于地方政府债务的规模,中央政府也比较心虚。所以决策者需要一个最大范围的数字,然后再挤掉水分进行决策,而不是在地方上报时就加工好。

  各地文件显示,此次统计需要财政部门和多部门配合,涉及审计、发改、银监、住建、交通等多个部门,以此来保证统计工作。

  多位业内人士表示,这种合作一来能够帮助各部门和地方债务主体进行对账,二来是为了确定部分债务数据的准确。一位市场人士举例称,很多正在推进的PPP项目中,最终涉及到政府财政支出的金额到底是多少,需要发改委的审批才能确认,还有些项目目前只是框架性的,还没有落地,这些都需要与相关部门确认支出责任的大小、金额的多少。

  最宽泛统计口径

  根据各地下发的文件来看,此次财政部致力于掌握地方整体债务,要求各地统计2014年以来政府及其部门、事业单位、融资平台等机构的举债融资情况。

  在统计表格中,省财政厅要求地方上报融资平台公司、国有企业、事业单位从2014年至2016年8月末的余额,包括银行贷款、债券类融资工具、非银行金融机构融资、供应商应付款、从企业和个人借款等。

  值得注意的是,文件还要求地方单独列出以上债务机构中,需要财政性资金偿还的债务余额。

  前述知情人士指出,与之前的债务统计相比,财政部首次把国有企业和事业单位债务纳入统计,以前只统计地方融资平台的债务。

  富国基金固定收益研究部总经理叶盛表示,一般来说融资平台的债务绝对值最大,但是近几年里,国有企业尤其是僵尸企业、以及事业单位的债务,很大一部分也由地方财政出资兜底,政府意识到这部分窟窿不容忽视,所以要一起统计。

  此外,省财政厅要求市、县(区)汇总财政支出责任情况,条目涉及非常全面,包括专项建设基金、政府投资基金等八个子项,其中还涉及PPP项目、政府购买服务实施公益性项目建设等新型工具。

  国务院下发的43号文(即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)规定,地方融资平台不得新增政府债务,但是现在政府通过PPP模式、政府购买服务等方式,不断增加政府隐性债务,不容忽视。

  叶盛认为,从财政支出倒查地方政府债务的方法比较科学,属于“实质重于形式”的统计。从统计表格中发现,只要是从财政表内流出的用于偿还债务的资金,都被视为地方债务,这与之前只统计那些明文承诺兜底的债务相比,更加科学。

  但是多位业内人士也表示担忧,这样的统计方式必然导致统计结果数额较大,此次应该属于地方债务最大范围的统计,不过最宽泛的统计口径其实可以帮助决策者了解全局。

  关注中期财政支出责任

  财政部门要求各地统计财政支出责任时,时间跨度从2015年直到2020年及以后),不仅包含了过去的年份,还包括未来几年。也就是说,财政部既想了解既定的财政支出责任,还想摸清至少未来五年内由举债导致的地方财政支出责任。

  穆迪副董事总经理、大中华区信用研究分析主管钟汶权向财新记者表示,以前做项目可以通过发债实行全部付款,现在越来越多通过政府购买服务、发起PPP项目等方式完成,“这有点像分期付款。”他强调,不能仅仅通过一个时点来判断政府债务,现在很多政府项目每一年都要消耗财政支出,然后持续多年。

  “虽然这些不是政府的直接债务,但是属于刚性支出。”钟汶权表示,政府需要通过汇总未来多年的财政支出,再综合考虑未来当地经济发展速度和偿还能力,才能做出更为准确的财政预算,控制政府未来的债务负担。

  高路表示,此次债务统计既包括纳入政府债务范围需要财政性资金偿还的债务,也包括未纳入政府债务的PPP项目支出、回购承诺和其他事项。对于后者,地方政府也可能会将其纳入政府负有担保责任的债务,以及政府可能承担一定救助责任的债务,以进一步加强债务监管和风险防范。

  财新记者注意到,地方下发的文件显示,要求各地将汇总数据通过债务系统上报。前述业内人士表示,如果这种统计方式能够帮助中央掌握地方债务情况,不排除会沿用这套统计框架。同时,可以采用内部统计和外部公布两套数据的方式,起码可以先做到掌握地方真实情况。

责任编辑:霍侃 | 版面编辑:王永
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