财新传媒

英国“双峰”监管模式的背景、特点及启示

2018年02月13日 14:21 来源于 财新网
可以听文章啦!
英国的双峰监管模式是本轮金融危机发生后,建设“超级央行”架构下的新探索
2018年1月25日,英国伦敦,行人从英格兰银行(左)和英国皇家交易所大楼前经过。本轮金融危机后,英国基于对危机教训的深刻反思推动了大刀阔斧的金融监管体制改革。图/视觉中国

  文丨牛慕鸿 徐昕 钟震

  中国人民银行研究局

  本轮金融危机后,英国基于对危机教训的深刻反思推动了大刀阔斧的金融监管体制改革,彻底否定了其1997年将金融监管与中央银行分离的做法,将英格兰银行改造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”,并构建起审慎监管局作为央行内设部门与行为监管局分别负责微观审慎与行为监管的“双峰”监管模式。英国的“双峰”监管机制下,中央银行既直接承担“双峰”中的微观审慎,又以宏观审慎统筹“双峰”;在坚持“双峰”理念的同时也兼顾监管资源、监管成本的现实约束,对中小金融机构实施事实上的统一监管;通过立法、签订监管备忘录、主要领导交叉任职等方式加强“双峰”之间的协调。对我国金融监管体制改革有重要参考借鉴价值。

一、英国选择“双峰”监管模式的背景

  本轮金融危机推动了英国金融监管体制改革。1997年英国受中央银行单一目标单一工具(通胀目标制)学术思潮的影响,剥离英格兰银行的金融监管职能,设立金融服务局(FSA)全面监管银行、证券、保险等金融机构,形成金融监管与中央银行分离,金融服务局作为“超级监管者”,财政部、英格兰银行和金融服务局“三龙治水”的监管格局。2007年北岩银行挤兑暴露了这一监管体制的内在缺陷。一是宏观审慎缺失,系统性金融风险监测、研判、防控处于空白,中央银行没有宏观审慎职责授权。二是“三龙治水”目标不清、定位不明、危机应对处置无力无效。风险暴露时英格兰银行作为最后贷款人不掌握相关监管信息,无法及时介入和救助,风险暴露后无人负责、相互推诿。三是金融服务局重行为监管、轻审慎监管。行为监管暨金融消费者保护具有高度政治敏感性、公开实施、成效易于评价;而微观审慎监管在危机前政治影响较小,大多不公开实施,成效也不易评估。金融服务局身兼两责,自然重行为、轻审慎,滋生风险隐患。针对这些缺陷,英国明确了强化中央银行宏观审慎管理职能、区分行为监管与微观审慎、加强监管统筹协调的改革方向。

  英国选择“双峰”监管模式是基于该模式在目标明确、分工科学上的巨大优势。“双峰”监管是监管机构与监管目标一一对应的体制安排:监管两大目标,即左眼监管安全(金融体系稳定和金融机构安全)、右眼监管服务(行为监管和金融消费者保护),据此设立审慎监管机构与行为监管机构分担两责、“双峰”并立。该模式一方面赋予监管机构明确的目标和任务,权责清晰,能实现监管全覆盖,有效消除监管盲区和监管套利;另一方面构建了区分微观审慎与行为监管的专业化分工体系。微观审慎大量涉及财务分析、会计监督、风险及溢出影响研判,主要是财务、会计、经济学家的工作;行为监管侧重行为合规、执法检查、打击非法金融活动等,主要是律师的工作。两者分立有利于各自培育并充分发挥其专业能力。

二、英国构建“双峰”监管体制的改革进程

  危机后,英国经过两轮改革建立健全“双峰”监管体制。

  第一轮以《2012年金融服务法案》为标志,构建“双峰监管+超级央行”的整体框架。将金融服务局拆分为“双峰”:审慎监管局(PRA)作为英格兰银行的附属机构,负责微观审慎;行为监管局(FCA),作为对财政部和议会负责的独立机构,负责行为监管。同时在英格兰银行理事会下设负责宏观审慎的金融政策委员会(FPC)。由此打造集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”,并初步搭建起审慎监管局作为央行附属机构与行为监管局的“双峰”并立。

  第二轮以《2016年英格兰银行与金融服务法案》为标志,确立了审慎监管局作为央行内设部门与行为监管局的“双峰”架构。简化英格兰银行内部治理结构,将审慎监管局完全整合进入英格兰银行内部,不再作为附属机构,其董事会升格为审慎监管委员会(PRC),与金融政策委员会(FPC)、货币政策委员会(MPC)并列成为英格兰银行三大专业委员会,以实现货币政策、宏观审慎、微观审慎更好的协调配合。

1341
图1 改革后的英国金融监管框架
资料来源:英格兰银行

三、英国“双峰”监管体制的主要特点

  (一)中央银行既直接承担“双峰”中的微观审慎,又以宏观审慎统筹“双峰”。

  英格兰银行直接承担微观审慎。英格兰银行下设三个专业委员会:货币政策委员会(MPC)负责制定货币政策,金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎,审慎监管委员会(PRC)负责微观审慎。三大委员会具有同等的法律地位,均由英格兰银行行长任主席,相互独立运作,又密切协调配合。其中,微观审慎由审慎监管委员会决策,央行内设部门审慎监管局负责执行。

  英格兰银行通过宏观审慎统筹“双峰”。央行下设的金融政策委员会负责系统性风险防控和维护金融稳定的宏观审慎职能。金融政策委员会统筹宏观审慎决策,但不直接参与监管执行,主要通过向审慎监管局和行为监管局发出指令、向相关金融监管机构提出建议,由相关监管机构落实。就维护金融稳定的总体目标而言,负责宏观审慎的金融政策委员会是指挥官和决策者,“双峰”是执行者,英格兰银行通过宏观审慎统筹“双峰”。

1341
图2 英格兰银行三大专业委员会成员构成
资料来源:英格兰银行

  (二)对中小金融机构实施统一监管

  英国没有机械僵化地落实“双峰”理念,一刀切地实施双重监管,不具系统性影响的中小金融机构由行为监管局实施事实上的统一监管。审慎监管局仅对具有系统性影响的金融机构,包括银行、信用社、建筑协会、保险公司及主要投资公司约15000家,实施微观审慎监管;行为监管局全面负责行为监管的同时,也承担审慎监管局监管范围之外全部机构的微观审慎监管,包括系统性影响较小的投资公司、贷款公司、保险中介在内约18000家机构。主要考虑:一是监管资源科学配置。相关法案明确审慎监管局实施“有重点的监管”,审慎监管“抓大放小”,对系统性影响较小的金融机构很难保证足够的监管关注和资源投入;而行为监管局对中小机构的监管资源配置相对均衡,可一并实施微观审慎与行为监管。二是降低中小金融机构承担的监管成本。审慎监管局和行为监管局的收入均来自对监管对象的收费,双重监管意味着中小机构监管费用、法律合规等更高成本,不利于中小机构发展。

  (三)多种机制安排实现“双峰”之间的有效协调配合

  “双峰”监管模式下,监管机构依不同目标而分置,自然会加大审慎监管与行为监管目标之间协调难度,为此英国建立了多个层面的机制安排以加强“双峰”的统筹协调。

  一是以立法明确监管分工与协作的总体框架。《2012年金融服务法案》明确,机构准入明确分工,具有系统性影响的、接受双重监管的金融机构准入由审慎监管局主导,不具有系统性影响的中小机构准入由行为监管局统一负责。任何监管规则制定必须经过审慎监管局和行为监管局沟通协商,确保监管的连贯和协调。若二者无法达成一致,由金融政策委员会仲裁。审慎监管局和行为监管局均可实施处罚,但审慎监管局有权否决行为监管局的处罚,如果该行动被认为威胁金融体系的稳定。

  二是签署监管备忘录并建立全方位的协调机制。公开信息显示,审慎监管局与行为监管局共同签署了5份监管备忘录。其中,2013年4月签署的、涉及二者总体协调的《行为监管局与审慎监管局的监管备忘录》明确要求建立多层次的协调机制。监管规制层面,行为监管局与审慎监管局相关部门每季度会面,就各自监管规则对另一机构履职的影响进行充分沟通协商。监管执行层面,一般不进行联合监督检查,确保二者在工作目标、重点和文化上“泾渭分明”,但对双重监管的机构建立“监管联席会”,定期进行信息沟通与协调。信息共享层面,成立联合数据管理委员会,每季度举行会面,就监管数据的采集与共享机制充分协商。审慎监管局否决行为监管局的处罚之前必须向行为监管局进行解释,相关决定必须由审慎监管委员会做出(行为监管局局长是该委员会成员)。根据监管备忘录的要求,行为监管局与审慎监管局建立了覆盖战略和操作不同管理层级的协调机制(附表1),在备忘录协调、数据共享、双重监管、争端解决等方面有常态化的合作安排。

1401
表1 审慎监管局与行为监管局签署的监管备忘录
资料来源:英格兰银行

  三是主要领导交叉任职。作为英格兰银行下设的,分别负责宏观审慎与微观审慎的金融政策委员会和审慎监管委员会,都将行为监管局局长列为有投票权的委员会成员;而行为监管局董事会也将英格兰银行主管审慎监管的副行长(兼审慎监管局局长)作为非执行董事。

1401
表2 英国“双峰”监管交叉任职情况
资料来源:英格兰银行、行为监管局

  实践中,审慎监管局与行为监管局坚持独立履职为主,在交叉领域联合调查、相互配合,监管成效得到审计部门的肯定。公开信息显示,绝大多数处罚案例中(附表2、附表3),二者基于差异化的监管目标分头检查、分别处罚。同时涉及两家机构的仅有2例,此时审慎监管局与行为监管局联合调查、分别处罚。影响力较大的案例是2012年皇家苏格兰银行计算机系统崩溃事件。该事件不仅影响了约650万银行客户,直接损害金融消费者权益,还对支付系统和银行同业市场产生冲击,威胁金融稳定。行为监管局和审慎监管局展开联合调查,并于2014年分别对皇家苏格兰银行处以4200万英镑和1400万英镑罚款。英国审计署于2014年和2015年对行为监管局和审慎监管局在日常监管中的协调合作进行评估,给予很高的评价。但也指出在数据信息的共享、管理和使用效率上仍有改善空间。

四、英国“双峰”监管模式的启示

  英国曾经引领金融监管与中央银行分离的改革潮流,本轮金融危机后痛定思痛,大刀阔斧地改革重塑金融监管体制,形成“双峰监管+超级央行”的监管框架,经历了中央银行和审慎监管先分离再整合的完整轮回,其经验教训值得深入研究。

  一是中央银行在防范系统性金融风险中的核心作用不可替代。2008年国际金融危机重创了央行单一目标制、金融监管与央行分离的理论基础。事实证明中央银行只管通胀是不够的,不管金融稳定是不行的。正如IMF前首席经济学家布兰查德指出,所谓中央银行多目标冲突可通过提高央行政策透明度和完善治理解决,如果因此将金融监管与中央银行分离得不偿失。中央银行在宏观审慎管理中的核心地位逐步确立。即使是在法制完备、强调分权制衡、公司治理健全的英国,也认识到不通过央行统筹、仅仅依靠协调机制是不能有效防范系统性金融风险的,因此通过两轮改革将英格兰银行打造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”。

  二是金融监管体制改革要兼顾理想与现实。英国的“双峰”监管体制既坚持了微观审慎与行为监管相互独立的理念,又充分考虑到审慎监管“抓大放小”的资源约束、中小机构接受双重监管的成本压力,对中小机构实施事实上的统一监管。这是既坚持理想目标,又充分立足实际的理性选择。

  三是“双峰”监管中明确监管目标的做法值得借鉴。“双峰”监管通过明确监管机构目标、微观审慎与行为监管各自统筹,从而实现监管全覆盖、消除监管盲区、抑制监管套利,能有效弥补了分业监管、机构监管模式下监管分割分裂的内在缺陷,值得我国金融监管体制改革参考借鉴。

1401
附表1 行为监管局与审慎监管局协调机制
资料来源:英格兰银行

1415
附表2 行为监管局主要处罚案例

1357
附表3 审慎监管局主要处罚案例

  更多高品质报道抢先看,请订阅财新出品的微信公众号“金融混业观察”。

责任编辑:凌华薇 | 版面编辑:吴秋晗
  • 此篇文章很值
  • 赞赏激励一下

1人已赞赏

财新传媒版权所有。
如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
推广

财新私房课
好课推荐

2018年02月24日    21:19
【全国人大常委会:股票发行注册制改革获准延长两年】为了稳步推进实施股票发行注册制改革,进一步发挥资本市场服务实体经济的基础功能,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议决定:2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定施行期限届满后,期限延长二年至2020年2月29日。国务院应当及时总结实践经验,于延长期满前,提出修改法律相关规定的意见。(中国人大网)
2018年02月24日    21:16
【刘士余:欧美市场有调整征兆 给注册制改革带来不确定性】证监会主席刘士余在向全国人大常委会作说明时表示,通过两年的努力,证监会在完善市场制度、健全市场机制、规范市场秩序、增强市场诚信、强化市场监管等方面,为稳步实施注册制改革创造了较为有利的条件与环境。同时,目前在多层次市场体系建设,交易者成熟度,发行主体、中介机构和询价对象定价自主性与定价能力,以及大盘估值水平合理性等方面,还存在不少与实施注册制改革不完全适应的问题,需要进一步探索完善;从外部环境看,欧美发达国家相关金融市场积累了一定泡沫和风险,已经有调整的征兆,给我国实施注册制改革时间窗口的选择带来不确定性。为了使继续稳步推进和适时实施注册制改革于法有据,保持工作的连续性,避免市场产生疑虑和误读,并为修订证券法进一步积累实践经验,有必要延长《授权决定》的实施期限。(中国人大网)
2018年02月24日    19:52
【国家设立工业互联网专项工作组】经国家制造强国建设领导小组会议审议,决定在国家制造强国建设领导小组下设立工业互联网专项工作组,专项工作组每年召开会议,由组长或委托副组长召集成员研究讨论工业互联网发展重大事项。
2018年02月24日    18:11
【我国拟规定儿童福利机构应装监控 资料至少存3个月】近日,民政部起草了《儿童福利机构管理办法(征求意见稿)》。其中拟规定,儿童福利机构要建立安全保卫制度,监控录像资料保存期不少于3个月。(人民网)
2018年02月24日    16:49
【京东方A:鄂尔多斯LTPS一期早已实现满产运营】京东方A在互动平台回答投资者提问时表示,公司鄂尔多斯LTPS/AMOLED 5.5代线设计产能为玻璃基板 LTPS:约60K/月(分两期实施),刚性AMOLED 约2K/月,产品定位主要为中小尺寸LTPS及AMOLED显示器件,鄂尔多斯LTPS一期早已实现满产运营,情况良好。LTPS二期正在进行产能爬坡,预期可以实现满产运营。(证券时报e公司)
2018年02月24日    16:45
【习近平主持政治局会议 决定召开十九届三中全会】据新华社消息,中共中央政治局2月24日召开会议,决定今年2月26日至28日在北京召开中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议。中共中央总书记习近平主持会议。
2018年02月24日    14:56
【银监会修订《中国银监会外资银行行政许可事项实施办法》】银监会2月24日发布《中国银监会关于修改〈中国银监会外资银行行政许可事项实施办法〉的决定》,对外资行新设支行的审批程序、外资行的四项业务审批、外资行入股境内银行的许可条件等方面进行改革。内容与12月底发布的“征求意见稿”相同。(记者 彭骎骎)
2018年02月24日    13:07
【一线城市房价32个月以来首现同比负增长】随着楼市调整政策效应显现,新年首月房价出现一个重大信号:一线城市新房价格同比由上涨转为下降。分析人士称,这是一线城市房价同比32个月以来首次出现负增长,从统计角度看有信号意义,体现了一线城市房价真正跌回去年水平。后续二三线城市也会有类似下跌的可能。(中国证券网)
2018年02月24日    11:29
【境外投资违规 平安人寿、新华人寿、中再资管领监管函】保监会2月24日披露,平安人寿、新华人寿、中再资产管理股份有限公司等三家保险公司的境外投资业务违反了《保险资金境外投资管理暂行办法实施细则》关于可投资国家或者地区的相关规定。对此,保监会分别向上述三家公司下发了监管函,要求上述三家公司制定切实可行的整改方案,对违规内容进行整改,确保投资符合规定。(记者 杨巧伶)
2018年02月24日    09:57
【统计局:2018年1月商品住宅销售价格稳中有降】统计局城市司高级统计师刘建伟解读1月份商品住宅销售价格数据表示,15个热点城市新建商品住宅销售价格继续保持稳定,其中11个城市价格低于上年同期水平。70个大中城市中一线城市新建商品住宅销售价格同比由涨转降,二三线城市涨幅回落。70个大中城市中一线城市住宅销售价格环比下降,二三线城市涨幅回落。
财新微信

热词推荐
意大利公投将启动 吴晓灵 黄坤明 孙立平 作家陈映真去世 卖座网 曹建海 北医三院 无法控制 中科招商 北京市委书记 朝鲜美女 郭广昌 美国总统大选 阿根廷总统