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潘功胜:微型金融监管的国际经验

2015年04月29日 11:34 来源于 财新网
目前国际上已基本形成一套较为成熟的监管体系,对引导微型金融健康发展起到了重要作用。如何借鉴国际经验、并在此基础上完善中国的微型金融监管框架?中国人民银行副行长潘功胜提出了一套理念和激励

  中国人民银行副行长、中国人民大学小微金融研究中心理事 潘功胜 | 文

  微型金融在国际上并无统一的严格定义。从实践看,主要指给贫困地区和低收入人群提供的小额、分散融资等相关金融服务,与普惠金融、包容性金融在内涵上有较大重叠。

  微型金融在国际上已走过了几十年历程,发达国家和发展中国家都进行了积极探索,许多国际组织和机构也对此进行了深入探讨。目前,国际上已基本形成一套较为成熟的监管体系,对引导微型金融健康发展起到了重要作用。

  国际上微型金融实践历史悠久。20世纪70年代的“乡村银行”等小额信贷实践,更是推动了微型金融在全球的广泛发展,各种小微信贷技术和组织不断涌现,服务对象不断扩大,并逐渐实现可持续发展。到20世纪90年代,世界银行扶贫协商小组(CGAP)首次在“小额信贷”基础上提出微型金融概念,并致力于在全球推广。在微型金融迅速发展的同时,围绕社会责任和商业可持续性、政策支持和市场配置资源、严格监管还是弹性监管等方面的争论也从未停止,特别是2008年国际金融危机以来,一些国家又出现了区域性的小额信贷危机,更是引发了对微型金融发展和监管模式的深入思考。

  尽管中国引入微型金融、普惠金融概念相对较晚,但多年来在改善小微企业、“三农”等薄弱环节的金融服务方面,出台了大量政策,实践中也有诸多创新,取得了明显成效。同时也要看到,中国微型金融发展仍有很大潜力,小微企业、三农等金融服务的改善,仍面临诸多挑战,有关融资满足度、发展方式和监管框架还存在一些认识误区。撷其要者,主要有以下方面。

  一、关于微型金融的满足度

  一般意义上,微型金融的发展目标,是追求更高的融资可得性。但这一理念可能并非总是正确。比如,如果不顾经济周期差异一味追求融资满意度,就可能在宏观经济环境好、融资条件宽松时,一些小微企业因顺周期性过度融资;一旦经济和金融环境逆转,前期的过度融资很可能演变为债务风险。以互联互保为例,在经济环境好的时候能显著提高小微企业融资满意度,但在经济环境不好时同样也能放大风险。

  除经济周期外,企业在不同的发展阶段,也会有不同的外源融资比例和渠道。初创期的企业,更多靠自身积累,靠向熟人朋友借钱或风险投资,向银行借款非常困难,这在世界各国都是如此。随着企业走向成长期、成熟期,外源融资、债务融资比例可能上升,好企业还能上市发行股票。如果不加区分,笼统或只从单一渠道谈论融资满足度,认识上就可能失之偏颇。

  此外,目前有关融资满足度的指标在统计口径上也存在一定差异。以西南财经大学中国家庭金融调查中心数据为例,该调查认为2013年农村地区向正规金融机构(包括小贷公司)提出的信贷申请满足率在80%以上。那么这其中没有申请的原因是什么?是申请了没用,还是依靠自身积累就能满足资金周转需要,或是向熟人借贷比向正规金融贷款更方便,这些问题都要有更细致的调查分析。

  从更一般的视角看,衡量金融普惠性不仅要看融资满足度,也包括存取款、转账、支付、征信等诸多基础金融服务。这些服务近年来在人民银行等单位的大力推动下,已有明显改善,截至2014年末,全国农村地区共设置银行卡助农取款服务点近92万个受理终端数量93万台,全国累计为1.6亿农户建立信用档案,对1亿农户进行了信用评定,其中9012万农户获得贷款,贷款余额2.2万亿元。

  二、如何看待微型金融供给不足的原因

  探寻微型金融供给不足的原因,既要从金融体系自身去寻找,也要着眼于整个经济体制的加快转型。

  从金融体系自身看,微型金融供给不足固然涉及社会责任、发展理念、经营模式等多种因素,但首要问题仍是市场准入过严、微型金融组织发展不足。尽管大型银行也能提供微型金融服务,但从普遍的国际经验看,社区性金融机构在微型金融服务方面有天生的信息对称和交易成本优势,大国经济体小银行等社区金融机构都比较多。这几年我国的村镇银行、小额贷款公司等微型金融机构也发展较快,但以业务规模衡量,2014年末在同期涉农贷款余额中的占比仅为6.1%,仍有很大发展潜力。

  从更宽泛的视角看,微型金融供给不足,小微企业、三农融资难、融资贵,实际也与整个经济体制转型滞后有关。一直以来,地方政府过度偏好经济发展和过度依赖银行融资、国有企业的预算软约束等问题造成银行贷款偏向大企业、大项目,这也是各界质疑比较多的。尤其在宏观经济环境偏紧时期,考虑到银行的风险偏好、为维护大客户关系的行为偏好等因素的共同作用,大项目、大企业相对小微企业的优势更为显著,微型金融供求矛盾更为突出。为此降低地方政府对经济发展的过度偏好、建立多元化的地方政府融资机制十分必要。

  我们也看到,十八大之后这些方面正在发生积极变化。据报道,全国已有70多个县市取消了地区生产总值考核,没有取消的地区也加强了环境和民生考核导向。地方政府自行发债已经试点,国有企业深化改革也正在研究,这些都将为改善微型金融供给创造条件。

  三、微型金融发展需要正确的理念和监管方式

  微型金融发展的核心理念,是强调通过完善金融基础设施、发展小微金融组织等途径,以可负担的成本,向欠发达地区和社会低收入人群提供价格合理、方便快捷的金融服务。在执行层面,各国共同遇到的难点,是如何鼓励金融体系以市场化的方式,完成带有社会公平责任的任务。显然,这需要由政府以正确的理念、采取适当措施加以引导、激励,并辅之以必要的监管保证这些理念和激励措施的执行。

  一是需要有一些政策激励金融机构调整发展战略。经过多年的改革创新,目前中国金融体系适度竞争的格局已基本形成,利率市场化、金融脱媒、城市金融竞争强度的上升,使金融机构迫切需要加快发展战略调整转型。其中一个方向就是向微型金融领域发展,这方面市场空间很大,竞争也不充分。近年来实践中一些大中型金融机构主动转型的,在小微金融方面已取得实实在在的收获,这样的例子并不少见。同时也要发挥政府这只有形之手的作用,完善差异化货币信贷政策、财税政策和监管政策,正向激励金融机构加快发展战略转型。近一时期以来实施的定向降准、信贷政策支持再贷款、专项发债以及贷存比口径调整等,就是这方面的一些有益探索。

  二是金融监管理念和方式需要调整。从各国实践看,微型金融的机构数量、性质和业务类型众多,分布广泛,监管上普遍更强调灵活性、适当性以及监管成本与收益的最佳结合;同时根据微型金融组织的类型,如是否吸收存款、有无网点,是NGO还是商业机构,是股份制还是合作社内部金融等,实施基于机构风险外部性大小和商业性程度的分类监管。监管重点上,也主要针对反高利贷、暴力催收等消费者权益保护,以及防止非法吸收存款、洗钱、恐怖融资等金融犯罪。相反,对机构的市场准入、资本充足率以及流动性监管指标要求,则有较多弹性或主要依靠市场自律监管。

  借鉴国际经验并结合中国国情,微型金融监管应坚持适当、分类原则,按照十八届三中全会确定的负面清单准入和扩大服务业开放的要求,坚持权利平等、机会平等、规则平等,为各类投资主体准入创造公平的市场环境,实现监管方式从“严准入+松监管+无退出”向“公平准入+严格监管+市场化退出”的转变。

  在转变市场准入思路的同时,为防范可能出现的风险,也要切实加强监管资源整合和健全市场退出机制。考虑到小微、三农等微型金融服务主要在地方,需要注重发挥地方政府在监管和风险处置中的责任,这方面中央已明确下发文件做了规范。总的原则是,既要坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理,也要明确地方政府对地方性金融机构和地方性金融市场的监督管理职责,以及在地方金融风险处置中的责任,强化日常监督和区域性金融风险防控。同时要规范地方政府对金融机构出资人职责,避免对金融机构商业性经营活动的行政干预。在健全市场退出机制方面,重点是加强存款保险制度建设。较之政府隐性担保,公开或正式的存款保险制度既能强化对存款者保护,也能限制银行破产时的政府责任,降低隐性担保带来的道德风险;同时从国际经验看,存款保险与银行监管同为常用监管机制,也能起到充实监管力量的作用。

  三是加强金融基础设施建设,提升微型金融便利性。征信、支付等金融基础设施,其本身既是金融服务的重要组成部分,也是提升整个金融服务便利化和普惠性的关键。要针对农村金融服务网点建设成本较高的实际情况,注重利用好移动互联网等科技创新,规范发展互联网金融和手机银行业务,提升农村金融服务的便利性、可得性和覆盖面。继续改善征信体系、支付服务等基础设施。通过真实有效的信用评估,快捷安全的支付服务,流动便利的要素市场,方便金融机构以及各类非金融机构向更多农民提供多渠道、低成本的基本金融服务。

  本文系《微型金融监管的国际经验》一书的序言,略有修订 

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责任编辑:凌华薇 | 版面编辑:王影
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