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美国金融监管法案迈出第一步

2009年12月18日 14:17 来源于 财新网
可能为即将而来的环球金融监管改革树立新的标尺

  【财新网】(记者 特约研究员 胜寒)经过长达六个月的争吵、游说、倾轧、妥协,12月11日美国众议院以223票赞成比202票反对的投票结果通过了新的金融监管改革法案。该法案号称自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革议案,反映了美国朝野从政府到国会、从法律界到学术界对2007年至2009年金融危机的全面反思。它有望在美国金融史上成为与“格拉斯-斯蒂格尔法案”(正式名称为《1933年银行法案》)比肩的又一座金融监管里程碑,而且可能为即将而来的环球金融监管改革树立新的标尺。

  本项法案在众议院通过,标志着奥巴马政府力推的金融监管改革迈出了重要的第一步,然而也仅仅是第一步。自6月17日奥巴马政府将金融监管改革的提案送交国会后,该法案的内容一直是朝野上下关注的一大焦点。不仅两党议员展开激辩,华尔街雇佣的游说集团更是在华府内外穿梭,试图使这一变革胎死腹中。值得一提的是,众议院先后就该法案提出了278项修正案,经过50个小时的正式辩论、60次投票,最后仍保留了其中的183项;相比于只有88页的草案原稿,众议院通过的法案竟长达1279页。可以说,从立法的艰难程度而言,金融监管法案不亚于目前美国政坛的第一焦点——医疗卫生改革,这将是奥巴马政府面临的又一大考验。

  两大支柱与七大要点

  简言之,奥巴马政府的金融监管改革有两大支柱。首先,新的监管框架必须有效防范系统性金融风险。雷曼兄弟倒闭引爆的全球经济危机仍历历在目,防止所谓“大而不倒”(Too-Big-To-Fail)的超级金融机构经营失败而引发新的系统性危机,可以说是本轮监管改革的首要之义。同时,过度举债造成的信用风险是次贷危机爆发的根源,保护消费者免受金融欺诈、保证充分的信息披露将会有效地防止类似危机的重演。这也是本法案被称为《华尔街改革和消费者保护法》的原因所在。

  这项由众议院金融服务委员会主席巴尼•弗兰克主持起草的法案(又称“弗兰克法案”),围绕监管系统性风险和消费者金融保护两大核心,着重推进了七个方面的改革措施。

  • 消费者金融保护:创立一家新的独立监管机构消费者金融保护署(CFPA),以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时,得到清晰、准确的信息,同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的作法。

  • 新的破产清算授权(Dissolution Authority或Resolution Authority)以结束“大而不倒”的现象:为防止超大型或特别复杂的金融机构(如雷曼和AIG)对整个经济造成损害,建立在此类机构经营失败时安全有序的破产清算机制;同时,由大型金融机构为系统风险缴纳保费,预先成立“破产清算基金”,以避免清算过程给纳税人带来严重损失。最有争议的是,监管机构可以采取“先发制人”的办法,在金融机构账面资本充足、运行良好的情况下,为防止可能的系统性风险对其强制分拆重组。

  • 银行业监管和新的资本充足率要求:为改善目前银行业盘根错节的“多头监管”局面,众议院金融监管法案计划将相存的两家监管机构货币监理署(OCC)和储蓄机构监理署(OTS)合并,以监管全国性的银行机构;同时美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行,并保持联邦存款保险公司(FDIC)的监管职能。对有系统性风险的金融机构,法案提出更高的资本充足率、杠杆限制和风险集中度要求,但没有明确具体标准。

  • 高管薪酬及企业治理结构:在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权(say-on-pay),包括不具约束力的投票权(non-binding vote,即对管理层行为有建议权,但不构成强制约束)。同时,允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案,并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素。

  • 投资者保护:制订新的严格规定,以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性;强调华尔街经纪人的受托职责(fiduciary duty),即客户利益高于经纪人的自身利益;加强美国证监会(SEC)的监管职能,将SEC的监管经费在五年内增加1倍;同时对证券业实施一项独立的全面研究,以推进改革,并督促SEC和其它监管机构加强投资者保护。针对信用评级机构,新法案要求更完全的信息披露,包括评级公司的内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等等;同时要求监管机构建立新的信用评估标准,降低监管者和投资者对评级公司的依赖。

  • 弥补现有监管体系中的漏洞:改变对追逐风险和掠夺性的金融活动不加监管的局面,加强对场外交易的衍生产品和资产支持证券等产品监管,以及对冲基金和按揭贷款经纪人等的机构监管。新法案要求将大部分场外(OTC)金融衍生产品移入交易所,特别对信用违约掉期(CDS)等产品成立新的清算中心。对资产管理规模在1.5亿美元以上的对冲基金、私募股权基金及其它投资顾问机构,要求其在SEC登记,以加强监管和风险评估。

  谁是赢家,谁是输家?

  如同所有重要改革一样,如此彻底的金融监管改革将必然会有利于一些机构和利益集团,而对其他一些集团形成损害。事实上,自6月份改革草案出台以台,监管机构之间、不同利益集团之间的争夺和倾轧就从来没有停止过。而结果多少有点出人意料。

  在所有的监管机构中,美联储可能是在众议院法案中的一大输家。按照奥巴马政府的原方案,美联储将被赋予监管系统性风险的职能(或称宏观审慎监管),这样银行、证券、保险、基金各业界的大型机构均被纳入美联储的监管范围之下,其权力大大加强。但在众议院法案中,此项权力将归属于一个新成立的跨部门监管协调机构(金融稳定委员会Financial Stability Council,或金融服务监督委员会Financial Services Oversight Council),而美联储不过是参与的各监管机构之一,其权限将大打折扣。此外,该法案不仅剥夺了美联储在消费者金融方面的监管权力,甚至破天荒第一次要求对美联储实施审计:审计范围包括在此次危机期间美联储所采取大量的紧急流动性借款和量化宽松措施,也就是说将美联储的货币政策置于国会的权杖之下。这将影响美联储作为央行的独立性,甚至严重削弱美联储“最后贷款人”的职能,因此遭到伯南克以下美联储官员的坚决反对。

  与之相比,除了金融稳定委员会,新成立的消费者金融保护署(CFPA)将成为最有权力的监管机构之一。因为消费者金融同样涉及到各门类的金融机构和产品,包括房屋按揭、车贷和信用卡贷款等,所以未来CFPA将成为混业监管格局中的主力之一。同时,其他现有联邦监管机构或多或少均有所得:做为监管者中惟一的破产清算机构,FDIC将成为新的破产清算授权(Dissolution Authority)的最大受益者;OCC在与OTS合并后,将成为银行业的主要监管机构;而SEC在次贷衍生产品和麦道夫骗局中因监管缺位、反应迟缓而深受诟病,但其权限在众议院法案中却得以加强,监管的机构和产品范围均有所扩大,这一安排无疑具有争议。

  在监管机构之外,最大的赢家理论上是美国消费者,因为他们将受到更全面的监管保护,类似于住房按揭和信用卡贷款中的诈欺行为将受到严厉惩罚。但也有华尔街的评论认为,CFPA的成立对消费者而言未必尽是福音,因为信贷审查将更严,贷款可得性将更低,消费者将负担更高的成本,面临更少的选择。

  无论从何种角度,华尔街都是新的金融监管改革中最大的输家。花旗和美国银行这样的“巨无霸”很可能要面临更高的资本充足率和流动性要求;而对于高盛、摩根士坦利等投资银行,其自营业务(proprietary trading)可能会被认为风险较高而受到很大限制,而危机前带来丰厚回报的场外衍生工具交易也将大大萎缩;对冲基金和私募股权基金更是从无监管的“影子银行系统”中,被纳入严格监管的大框架之下,变化不可谓不大。更重要的是,以上这些公司均可能被认为是具有系统性风险的机构,因此将面临更高的监管标准、更严格的薪酬规定、甚至是被强行分拆清算的风险;而监管当局如认为这些机构规模过大,更可能直接否决其相互间的购并申请。因此,恐怕没有一家金融机构愿意被列入“To-Big-To-Fail”的黑名单上。

  毫无疑问,新法案如果实施,美国金融机构将面临比危机之前严酷得多的监管环境。正如众议长南希•佩洛西所言,对华尔街而言,“派对已经结束”。

  长路漫漫,难关在前

  然而,众议院通过金融监管法案,只是这一“立法长跑”的第一步。正因为其内容极为纷繁复杂,对美国金融业及整个经济的利害关系极大,该法案下一步在参议院将面临更加艰苦的立法过程,其最终通过的时间及内容仍有很大的不确定性。

  从最开始,这一立法过程就体现为两党之间的意识形态之争。从民主党的角度,2007年至2009年的这场大危机,正是过去30年间市场原教旨主义运动酿成的苦果,而“里根-布什时代”形成的对金融自由化放任自流的做法更是难辞其咎。奥巴马上台以后,30年来民主党第一次形成对白宫和两院议会的权力垄断局面,加快推行金融监管改革,加强政府的职责,严格监管贪婪的华尔街贪婪机构,既是民主党政治理想的追求,也为当前政治形势的时机所决定。而共和党一方,则把新的监管法案看作是政府干预市场的恶例,它不仅扼杀美国金融业的创新能力和竞争力,而且使创造出新的超级监管机构,使金融市场长期处于政府高压干预之下。按照参议院共和党领袖博纳的说法,众院法案就是“TARP二号”(TARP是2008年金融市场救助计划的简称),将使政府对金融市场的干预长期化、永久化。因此,两党立场几乎无法调和。

  更重要的是,2010年中期选举的政治大环境使两党在金融监管、医疗改革、气候变化等焦点问题上更是寸土必争。奥巴马上台以后似乎没有完全达到公众预期,美国经济仍未摆脱危机,失业等社会问题日趋严重,这被共和党看作是力挽颓势、收复失地的良机;而民主党一方在最近的新泽西和弗吉尼亚州长选举中遭到完败,而在医疗改革上已经耗费了大量的政治资本且久议不决,因此在金融监管等重大问题上不容再失。这也决定了金融监管改革必是一场艰苦的鏖战。

  从投票的结果来看,两党立场泾渭分明。共和党方面没有投下一张赞成票,相反却有27位民主党议员投票反对新法案,实际结果只能说以微弱优势通过。

  展望参议院金融监管法案,前景更加不容乐观。从实力对比而言,两党在参议院更加势均力敌;在立法进程上,参议院法案已经滞后。参议院银行委员会主席克里斯托弗•多德此前将大部分精力投入到医改法案上,直到11月中旬才首次公布其金融监管的立法建议。按照这样一个进度,参议院法案进入投票程序最快也要到明年春天。以目前的草案对照,参众两院的法案在很多方面存在严重分歧。即使参议院法案通过,两院间的协调也要耗费时日。结果很可能是,2010年美国金融监管法案将最终得到通过,但现有激进内容将被进一步修正、妥协和稀释。

  这一立法过程和结果,恰恰印证了“政治是妥协的艺术”这一英语谚语。但即便是按照一个妥协后的方案,这一金融监管改革也必将给美国及全球金融市场带来极为深远的影响和改变。它意味着华尔街盛宴的结束,金融自由化的黄金时代将一去不返。

版面编辑:运维组
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