张红力：有必要制定《金融稳定法》

　　【财新网】（记者 温秀）全国政协委员、工行副行长张红力建议全国人大着手制定《金融稳定法》。

　　他表示，我国历来对金融稳定十分重视，并在实践中采取了行之有效的应对机制，但仍以临时性、应急性的政策和行政手段为主，缺乏制度化、法律化、常规化的方式。有必要通过立法来促进和保障金融稳定。

　　立法依据

　　张红力在提案中对国内外金融形势和金融秩序进行了分析，并据此认为，有必要建立《金融稳定法》。

　　他指出，从国内看，银行证券保险三大行业在高速发展的同时，也有隐忧。

　　在间接融资为主的格局下，银行体系面临的风险不小。一旦遭遇经济下行期，或面临产业结构调整，银行的资产质量就会受到考验。在全球经济复苏乏力，我国又正处于转型期的背景下，防范系统性风险、维护金融稳定要常抓不懈。

　　与此同时，本就波动性极大的资本市场，随着其所占比重的不断增加，对金融稳定的影响也会水涨船高。

　　正处于高速成长阶段的保险业，面临的“最大的风险就是风险暂时不会暴露”。

　　不仅内有隐忧，还要关注“外患”。

　　张红力称，在全球经济一体化背景下，全球经济金融政策和秩序调整也会对我国的金融稳定造成影响和冲击。美国数次量化宽松政策的推出、欧债危机的应对、日本的汇率战，都影响着我国的储备安全和金融稳定。 此外，民间借贷和银行体系可能面临的交叉感染，新兴金融机构对金融稳定构成的挑战，都令我国的金融稳定，面临层出不穷的课题和挑战。

　　立法主张

　　张红力认为，从立法高度保障金融稳定已是全球主要国家和地区政府的共识。他寄望通过立法规范市场主体的行为，规范市场的基本关系，规范市场竞争秩序，保持金融稳定。

　　金融危机爆发后，德国率先出台了《金融市场稳定法》；英国议会也不断抛出金融体制改革的建议和法案，加强中央银行和其他金融机构在维护金融稳定中的责任始终是其核心要义；欧盟也不断通过立法来加强维护金融稳定的长效机制。

　　美国在危机后出台的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第一部分即为“金融稳定法”(Financial Stability Act)，法案将整合监管资源、维护金融稳定作为为主要改革目标，以防范系统性风险。

　　张红力认为应制定《金融稳定法》，以识别危及我国金融稳定的各类风险；促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；有效应对危及我国金融体系稳定的各类新风险。

　　张红力还特别提及，要将金融稳定的预警、应急机制写入《金融稳定法》。他表示，“在经济一体化背景下，24小时不间断的实时交易，令风险无处不在，且具有相当的传染性。需要建立有效的预警机制，同时确保相关机构可以迅速、有效、依法、合规地采取必要措施，维护金融稳定，化解金融风险。”

　　不过，在简政放权，建设服务型政府的大背景下，张建议不单独增设机构，但要加强现有机构的职能建设，从传统的机构监管为主，向功能监管与机构监管结合的方向转变；要强化现有监管机构在维护金融稳定、进行宏观审慎监管方面的职责。

　　张还表示，要妥善处理创新和稳定的关系，不宜矫枉过正、因噎废食。

　　张红力建议，上述法案应由全国人大法工委牵头起草，征求和吸纳金融主管部门的立法建议，如此既可以避免“部门立法”带来的各种问题，也可以保证立法的针对性、专业性和有效性。

　　据悉，全国人大尚未制定下一个五年的立法规划，《金融稳定法》能否跻身其中，仍需拭目以待。■

　　附：提案全文

    建议制定《金融稳定法》

　　全国政协委员 张红力

　　金融危机以来，许多国家都在通过加强立法来维护金融稳定。我国对此也十分重视，并在实践中采取了行之有效的应对机制。但仍以临时性、应急性的政策和行政手段为主，缺乏制度化、法律化、常规化的方式。十八大报告要求“完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定。”因此，制定《金融稳定法》非常必要。

　　一、金融稳定的重要性

　　金融安全是国家经济安全的核心，金融稳定是确保国家金融安全的基础。但瞬息万变的国内外金融形势，令金融稳定面临诸多新的挑战和潜在风险。

　　从国内看，银证保三大行业高速发展的同时，也有隐忧。

　　目前我国的金融体系仍以间接融资为主，直接融资比重虽不断增加，但大量债券的实际持有者仍是商业银行，风险并未从银行体系充分转移和释放。一旦遭遇经济下行期，或面临产业结构调整，银行的资产质量就会受到考验。在全球经济复苏乏力，我国又正处于转型期的背景下，防范系统性风险、维护金融稳定的重任要常抓不懈。

　　资本市场波动性大，特别是随着衍生产品和场外市场业务的发展，资本市场在金融体系中的影响力会进一步增加，然而一旦出现问题，对于金融稳定的冲击也会很大。

　　保险行业还处于高速增长阶段，这个阶段的最大风险就是风险暂时不会暴露，但无疑需要未雨绸缪。

　　全球经济一体化背景下，全球经济金融政策和秩序调整也会对我国的金融稳定造成影响和冲击。美国数次量化宽松政策的推出、欧债危机的应对、日本的汇率战，都影响着我国外汇储备安全和金融稳定。民间金融的蓬勃发展在对正规金融体系形成有益补充的同时，也对金融稳定带来了一定的冲击和挑战，去年以来温州老板跑路所引发的民间借贷风险向传统金融机构的蔓延，就曾引起局部震荡。民间借贷、房地产交易和银行系统的交叉感染可能引发的风险不可掉以轻心。新型金融机构的迅猛发展，在为实体经济提供高效的融资需求的同时，也对传统的金融稳定构成了一定的挑战，如担保公司、小额贷款公司、第三方支付平台等新兴机构。

　　为此，就必须建立健全长效机制和法律保障，趋利避害，维护金融稳定，防止对实体经济造成不利影响。

　　二、当前我国金融稳定法律架构的不足

　　当前金融稳定的问题已逐步引起重视，并在危机化解方面积累了相应经验，但还缺少充分的法律保护和制度保证。当前立法体系中只有《中国人民银行法》原则规定了人民银行负有维护金融稳定的职责，但鲜有任何条款和内容实际聚焦金融稳定，更遑论金融稳定的问责机制。而在机构设置上，央行虽已设立金融稳定局，但其层级并不足以从全局的高度维护金融稳定。

　　三、国外制定金融稳定法律的经验

　　金融危机之后，金融市场比较发达的国家，纷纷出台专门的《金融稳定法》，可资借鉴。

　　以稳健著称的德国，2008年便出台了《金融市场稳定法》；英国议会也不断抛出金融体制改革的建议和法案，加强中央银行和其他金融机构在维护金融稳定中的责任始终是其核心要义；欧盟也不断通过立法来加强维护金融稳定的长效机制。

　　而美国在危机后出台的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第一部分即为“金融稳定法”(Financial Stability Act)，法案将整合监管资源、维护金融稳定作为为主要改革目标，以防范系统性风险。

　　四、《金融稳定法》的主要作用和内容

　　《金融稳定法》应当对于金融稳定问题提供全面、完整的法律框架，使得金融稳定工作有法可依。

　　美国前财长保尔森在回顾其应对危机、保持金融稳定的经历时就曾提出，有必要创造三个新的监管角色：一个是商业银行的监管者，主要致力于消费者保护；另一个是审慎的监管者，负责监督那些享有政府担保或支持的金融机构的安全性和合规性；第三个是得到广泛授权、有能力处理任何对金融稳定性构成威胁的局势的监管者，即宏观稳定调控者。上述建议已在美国的相关法案中有所体现，也值得我们借鉴。

　　（一）目标：维持金融稳定，保证金融安全。识别危及我国金融稳定的各类风险；促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；有效应对危及我国金融体系稳定的各类新风险。通过立法规范市场主体的行为，规范市场的基本关系，规范市场竞争秩序，保持金融稳定。

　　（二）主要手段：允许维持金融稳定的机构，从维护金融稳定的角度，对金融机构、金融市场，乃至尚未纳入监管范畴但关乎金融稳定的新型机构，实施常规监控、现场检查，确定重点监控的金融机构，加强清算支付系统的建设和动态监管，必要时采取紧急措施包括接管安排、特殊贷款等一系列措施。建立诸如存款保险制度、证券投资者保护制度等事后补救措施。

　　（三）机构与组织：维护金融稳定本就是金融监管机构的职责所在，无需另设机构，但应考虑做实更高层面的监管协调机制，在需要维护金融稳定时可以当机立断，众志成城。要借鉴金融危机之后各国加强功能监管的经验，我国目前以机构监管为主的体制，要向功能监管与机构监管结合的方向转变，要强化现有监管机构在维护金融稳定、进行宏观审慎监管方面的职责。

　　（四）应将金融稳定预警、应急机制写入其中，并赋予政府采取必要手段维护金融稳定的权利。在全球经济一体化背景下，金融市场瞬息万变，24小时不间断地实时交易，也令风险无处不在，且具有相当的传染性。需要建立有效的预警机制，同时确保相关机构可以迅速、有效、依法、合规地采取必要措施，维护金融稳定，化解金融风险。

　　（五） 金融机构的责任边界：要正确处理稳定与创新的关系，避免因噎废食，矫枉过正。在控制风险、确保金融稳定的同时，也要确保和鼓励金融机构特别有系统重要性的金融机构能够继续独立进行商业决策和产品创新。对于风险、创新等有相对明晰、便于执行的边界，有利于厘清金融机构的责任和义务。

　　（六）违规惩罚：明确对于影响金融稳定的机构和个人的处罚措施。

　　五、立法建议

　　由全国人大法工委牵头起草，征求和吸纳金融主管部门的立法建议，既可以避免“部门立法”带来的各种问题，也可以保证立法的针对性、专业性和有效性。

　　附件：国外《金融稳定法》情况

　　一、美国的《金融稳定法》

　　在2008金融危机前，美国关于“金融稳定”的规定散落在一系列金融监管法律之中，并以银行业监管立法为主。例如，尽管没有使用“系统性风险”和“金融稳定”的字样，《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act，也称《1933年银行法》），做出了很多防范系统性风险、维护金融稳定的规定，包括：（1）将投资银行业务和商业银行业务严格地划分开，保证商业银行避免证券业的风险；（2）禁止银行包销和经营公司证券，只能购买由美联储批准的债券；（3）限制银行与其关联公司交易；（4）建立联邦存款保险体系等。

　　2008年金融危机爆发后，美国总统奥巴马在参、众两院分别投票通过后，签署了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（Dodd-Frank Act）。《多德-弗兰克法案》被公认为为1930年代大萧条之后美国改革力度最大、影响最深远的金融监管改革。《多德-弗兰克法案》的第一章（Title I – Financial Stability）专门就金融稳定问题进行了立法。

　　《多德-弗兰克法案》第一章并没有对如何防范系统性风险、维护金融稳定做出非常具体的规定，甚至没有明显表现出其政策上的倾向，而是通过新设政府部门、同时将具体规则的制定权下放给具体金融监管机构来加强联邦政府在金融稳定方面的监管权力（这与美国国会希望在金融危机后尽快出台一部金融监管改革法案有关，因为如果法案规定地过于细节化和技术化，将会引发国会内大量的辩论，耗费大量的时间）。

　　《多德-弗兰克法案》新设立了两个与金融稳定相关的政府部门：金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council, FSOC）和金融研究办公室（Office of Financial Research, OFR）。

　　FSOC的设立是为了以下三个目的：一是识别危及美国金融稳定的各类风险；二是促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；三是有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。FSOC的主要职责包括：一是推进信息的收集与共享，并以此促进监管协调；二是从美国金融市场实际出发，全面加强系统性风险的识别与防范。在金融机构层面，认定具有系统重要性的非银行金融机构并将其纳入美联储监管范围；在金融市场层面，有权认定具有系统重要性的金融市场设施和支付、清算与结算系统；在金融监管标准方面，有权建议对规模较大、关联性强的机构实施更为严格的审慎监管标准；对于美国金融稳定形成严重威胁的机构，可以强制分拆。三是有权建议美国国会修改法律，减少监管空白。

　　就组成人员而言，FSOC体现了广泛的代表性，由十个有投票权的成员和五个列席成员组成。拥有投票权的成员包括9个联邦金融监管机构成员和1个拥有保险专业知识的独立成员，分别是财政部部长（同时出任FSOC主席）、联邦储备委员会（Fed）主席、消费者金融保护局（the Bureau of Consumer Financial Protection）局长、货币监理署（OCC）负责人、证券交易委员会（SEC）主席、联邦存款保险公司（FDIC）总裁、美国商品期货交易委员会主席（CFTC）、联邦住房金融局局长、联邦信用合作机构董事会主席以及1位拥有保险专业知识的独立成员，该独立成员由总统任命并经参议院批准，任期6年。其余有投票权成员任期与各自所在机构任期相同。列席成员以顾问身份参与FSOC的运作，分别包括：新成立的金融研究办公室（Office of Financial Research）主任、联邦保险办公室（the Federal Insurance Office）主任、各州保险委员会选出的1位州保险监管专员代表、各州银行监管机构选出的州银行监管者代表以及各州证券监管机构选派的1位证券监管委员。列席成员任期为2年。

　　OFR的设立是为了给FSOC的决策提供信息搜集和研究方面的支持。OFR主任由总统提名、经参议院同意后任命，任期6年。OFR职员主要由经济学家、会计师以及金融专业人士组成，主要收集信息、分析数据、提交报告，为FSOC的决策提供研究支持。

　　《多德-弗兰克法案》的金融稳定立法体现了以下几个特点：一是建立跨部门机构FSOC以协调多个监管机构政策。二是强化了系统重要性的非银行金融机构和金融业务的监管。三是扩充了美联储的监管职权。四是加强系统重要性金融机构和金融业务监管的具体规则还有待各监管机构制定和落实。

　　二、英国的金融改革

　　全球金融危机暴露出英国金融监管体制的内在缺陷。2009年7月，英国财政部发布了《改革金融市场》白皮书，提出了金融监管改革的计划和方案。白皮书将金融危机主要归因于银行不负责任的经营活动而非监管体制的失败，因此其改革方案全面维护既有的三方监管体制（英格兰银行、金融服务局和财政部），重点放在建立正式合作机制和扩大金融服务局（Financial Services Authority, FSA）职权上。2010年4月，英国议会在因大选解散前夕紧急通过了《2010年金融服务法》，对作为FSA权力来源和运行基础的《2000年金融服务和市场法》（（Financial Services and Markets Act 2000, FSMA 2000））进行了修改和补充，将白皮书中的若干内容以立法形式确立下来。具言之，金融稳定被明确规定为FSA的法定监管目标。

　　新政府上台后，2011年6月英国政府正式发布包括立法草案在内的《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书，对英国金融监管体制进行全面改革。从基本格局看，“准双峰”监管模式将取代既有的三方监管体制，新成立的金融政策委员会将专门负责宏观审慎监管，而金融服务局原有的微观监管职能则将分别由新成立的审慎监管局和金融行为监管局承担。在此基础上，白皮书吸取危机教训，以显著篇幅规定了各类法定监管协调机制。从中可以看出，宏观审慎监管正在加强，监管协调机制的重要性也更加凸显。

　　《白皮书》对英国金融监管体制进行的不是小修补，而是大手术。简言之，三方监管体制将告终结，取而代之的是“准双峰”模式。，英格兰银行下新设金融政策委员会（Financial Policy Committee, FPC），作为宏观审慎监管机构，负责监控和应对系统风险；新设审慎监管局（Prudential Regulation Authority, PRA），作为英格兰银行的子公司，负责对各类金融机构进行审慎监管；新设金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA），负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争，并保护消费者。换言之，FSA的审慎监管职能和行为监管职能将分别由新设立的PRA和FCA承继，而后两者在与宏观审慎监管有关的方面都将接受金融政策委员会的指导。

　　FPC的设立正是为了实施宏观审慎监管，弥补金融系统整体稳定方面的监管漏洞。 FPC将以英格兰银行董事会下设委员会的形式存在，成员包括英格兰银行行长和副行长、FCA总裁、英格兰银行行长经商财政大臣后任命的两名成员（从英格兰银行执行董事中选任）、财政大臣任命的四名外部成员，以及一名不享有表决权的财政部代表，由英格兰银行行长担任主席。英格兰银行原有的金融稳定委员会将被撤销。

　　FPC的总体目标是帮助实现英格兰银行维护和增强金融系统稳定这一法定目标（以下简称“金融稳定目标”）。[2] 为此，FPC的主要职责是识别、监控并采取措施消除或减少系统风险，以维护和增强英国金融系统的风险抵御能力。为实现法定目标，FPC履行以下四项主要职能：（1）监控英国金融系统稳定性，以便识别和评估系统风险；（2）向PRA和FCA发出指示；（3）向英格兰银行、财政部、FCA、PRA或其他监管机构提出建议；（4）制作《金融稳定报告》。此外，英格兰银行还可在征得财政部同意后安排FPC履行其他职能。总的来说，FPC将是一个位于监管框架顶峰的强大机构，在全系统范围内观察风险积累情况并采取相应行动。因此，创设FPC被认为是英国政府强化金融稳定框架的基石。

　　英国本来是单一监管模式的代表，由FSA对各类金融机构统一进行审慎监管和行为监管。在这种情况下，监管机构之间的协调问题被掩盖在了大一统的监管架构之下，或者说内化在了FSA之中。而此次近乎于推倒重来的监管改革，让这个问题再度浮出水面并有了新的内涵。 新的体制将在2013年4月开始运转。

　　三、德国的《金融市场稳定法》

　　金融危机开始后，德国政府于2008年10月17日颁布了《金融市场稳定法》，自2008年10月18日起生效。该法包含了《金融市场稳定基金法》与《加速法》，分别规定在第一条与第二条中；此外，该法还包含了对《信贷法》与《保险监管法》的修改，分别规定在第三条与第四条中。

　　在《金融市场稳定基金法》第2条第1款中规定了该基金的宗旨，即通过渡过流动性瓶颈以及为金融行业企业加强自由资本创造框架条件来稳定金融市场。为了贯彻落实《金融市场稳定基金法》，德国政府于2008年10月20日颁布了《金融市场稳定基金条例》。德国政府将为有需求的德国银行信贷提供担保，总额为4000亿欧元;建立一个约800亿欧元的特别基金，用于对流动性困难银行开展注资，这一特别基金的有效期截至2009年底;在紧急情况下，政府还将出手买入银行坏账，为此联邦政府准备了约200亿欧元的预防性资金。随后，“稳定金融市场特别基金”(SoFFin)正式启动。

　　按金融市场稳定法（FMStG）规定，根据财务和人事统计法，国家为稳定德国金融市场所提供的基金，当局必须完全掌握。因此，将来金融统计要直接对金融市场稳定法中规定的、用国家财政采取的各种措施，以及所起的金融作用进行全面和准确的描述。

　　根据形势发展需要，德国政府还于2009年2月15日出台《救援兼并法》;规定只有当政府为稳定金融市场所采取经济和法律手段均告失败后，才适合采用国有化手段;国有化后原有股东得到适当补偿。

　　四、日本的金融安全体系

　　日本金融安全体系由金融厅（FSA）、财政部、日本银行、存款保险公司（DICJ）组成。金融厅负责金融机构经营许可证的发放、监管制度的制定和执行；财政部负责制定预算，每年政府准备57兆日元保证金用于维护金融稳定；日本银行负责现场检查和非现场检查，提高中央银行服务，如充当最后贷款人，为金融机构提供支付清算服务等；存款保险公司具有赔付保险存款、为机构并购提供金融支持、注资和短期国有化等职能。

　　金融危机爆发后，日本金融厅非常注重金融监管的改革，适时进行了以“增强日本金融市场竞争力”和“改进金融监管”为内容的金融改革。日本金融厅已经公布“改进金融监管”的改革方案，主要由四个支柱和五项举措构成。四个支柱是指实现监管和市场的最佳结合，关注重大风险隐患，加强激励监管导向和提高信息的透明度；五项举措是指加强与金融机构的交流对话，加强信息传播，加强金融监管的国际合作，加强市场动态研究，加强人才的培养。