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恢复国有股转持提上议事日程

2007年10月12日 08:47 来源于 caijing
根据最新报告,于2001年5月颁布实施、2002年6月暂停的《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》即将恢复执行。境内新股发行和增发股票时,均按照融资额的10%将国有股权划拨给社保基金持有;对2006年6月“新老划断”后首发或增发的上市公司国有股进行追溯划转



    来自权威部门的消息称,国有资产划拨社保基金一事已经获得阶段性进展。
  获悉,由财政部牵头的“划转部分国有资产充实社保基金工作小组”目前已经完成各部门意见的协调与汇总,相关的报告已经起草完毕,将于年内上报国务院。
  根据最新的报告,于2001年5月颁布实施、2002年6月暂停的《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》(下称“减持办法”)即将恢复执行,并为充实全国社会保障基金(下称社保基金)开拓一个稳定渠道。待“减持办法”启动以后,还将通过其他方式划转上市公司国有资产、非上市公司国有资产、资源性国有资产等,来充实社保基金。
  除了未来上市和增发国有股的10%将充实社保,报告称,对2006年6月“新老划断”(即指股权分置改革基本完成后,新发行的IPO实施全流通,而不再做流通股与非流通股的区分)之后首发或增发的上市公司实行追溯划转。据统计,新老划断后首发或增发含国有股上市公司159家,可划转的国有股数约71亿,净资产约219亿元,按发行价计算为404亿元。
  “两方面资金合计,2008年可以使社保基金增加约700亿元的规模。”社保基金理事会的人士说。
  为体现政策的公平性和统一性,对“新老划断”前首发或增发的上市公司,暂时不进行追溯划转。
  “这只是漫漫长路中的一小步,现在划拨的资产不过是应划拨的国有资产中的一小部分。”社保基金理事会的一位人士说,不过,“很小的一步也来之不易”。
  中国证监会的一位人士也表示,国有股在境内新股发行和增发时完成对社保基金的划转,“对于稳定市场,增加机构投资者的比例有重要的意义。”

减持与转持
  根据2001年“减持办法”的规定,凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股;股份有限公司设立未满三年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由社保基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。国有股存量出售收入,全部上缴社保基金。
  这一“减持办法”实施了不过五个月的时间,就因为股市的巨大波动而被迫暂停,其间社保基金总共才收到了12亿元的收入。
  在暂停“减持办法”的同时,国务院还决定,为了增强全国社保基金的实力,除继续采取国家财政增加拨款等方式,有关部门将进一步研究,把部分国有股划拨给全国社保基金,这部分划拨的国有股不在证券市场上减持变现。全国社保基金可以在需要时,通过分红、向战略投资者协议转让等形式来充实社保资金。
  然而这一政策并没有落实。全国社保基金理事会一位官员告诉记者:“这部分资产的最大问题是流动性差,难以变现,而且定价困难。”一直未有恰当的解决方案,事实上划拨更是无从谈起。
  最终,“减持办法”最终演变为只适用于境外上市企业IPO。截至2006年底,境外上市企业IPO的减持总额累计折合人民币751亿元左右。境内上市的企业并没有10%的国有股减持要求。
  根据前述的报告草案,今后上市公司在首次发行和增发股票时,均将采用转持而非减持国有股的办法。即在公开募股时,按照实际发行新股数量的10%划拨全国社保基金,由后者长期持有。
  该报告称,对于符合国家统一标准确实需要保持国有控股地位的个别企业,如因转持国有股影响国有股控股地位的企业,经国资委、财政部、社保基金同意,可允许国有股东在资金及时足额上缴全国社保基金情况下,采取变通方式包括以分红、自有资金上缴全国社保基金的方式,替代转持国有股划拨。

漫漫划拨路
   “划转部分国有资产充实社保基金工作小组”成立于2004年9月,是由国务院批准设立的,成员单位包括财政部、国务院国资委、证监会和社保基金理事会。由财政部牵头,并在财政部设立办事机构,其使命是寻找合适的办法划拨部分国有资产解决全国社保基金的缺口。
  成立于2000年8月的全国社保基金是中央政府集中的社会保障资金,是国家重要的战略储备,主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。
  根据2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定,全国社保基金的来源包括:中央财政预算拨款;国有股减持划入资金;经国务院批准的以其他方式筹集的资金;投资收益;股权资产。
  截至2006年底,按成本计算,社保基金资产总规模为2828亿元,比2005年底增加710亿元。扣除作为负债核算的代管行业统筹基金58亿元、个人账户基金权益46亿元后,社保基金的权益为2724亿元,比2005年增加770亿元。
  其中,财政拨入资金581亿元,已实现收益196亿元。在财政拨入的581亿元中,预算拨款100亿元,国有股减持114亿元,国有股转持292.72亿元,彩票公益金74亿元。
  从近几年社保基金筹集资金的来源看,主要仍以财政预算拨款和境外国有股减持收入,并且呈现出不稳定和逐年递减的态势。2006年出现大幅增长的原因是从当年开始实行的境外国有股转持,一举增加了292.72亿元。
  全国社会保障基金成立的初衷是,作为国家战略储备基金,在达到一定规模后,即可凭自身运营收入逐年填补未来养老金支付缺口——由于历史原因及老龄化问题,这一缺口仍在不断扩大。
  据世界银行的一项估算,从2001年到2075年,中国这一缺口可能达到9万亿元人民币之巨。以目前全国社保基金资产区区2000亿元的总额,显然远不能满足社会保障事业的需要,离中央要求社保基金五年内达到1万亿元的规模,也相去甚远。
  “当前的重点,是要切实推动国有股权划拨尽快进入实质性操作。”社保基金理事会副理事长王忠民在今年9月底公开表示。据他透露,到今年6月底,全国社保基金按市值计算的总规模约4000亿元。
  “相对我们这个有13亿人口的发展中大国,4000亿元的基金总量实际上是杯水车薪。”王忠民说,“如果全国社保基金能达到2万亿元的规模,年收益率保持在5%以上,每年就有1000亿元的流量收益,就可以在不动本金的前提下弥补社会保障的动态需求。”
  通过国有资产划转全国社保基金,以建立未来应对社保欠账的战略储备,早已在决策层形成共识。但是,划转哪部分资产、以什么方式划转,多年来执行层各部门一直争持不下。根据最初设想,是将上市公司的国有股权全部或大部分划转全国社保基金,由全国社保基金作为长期持有者,代替政府持有国有企业股权。但这一设想未能实现。
  此后,“全部或大部分股权”的目标被修正至10%的股权。这一“向下修正”的方案经过多方协调,仍远未付诸实施。
  从2006年开始,国务院批准社保基金对上市后成长型好的股票采取直接持有,替代此前的现金减持方式。
  这种持有方式的改变,当年即获得了高达133亿元一二级市场差价收益,境外股票占总资产的比例也达到了11%。也就是说,如果当时就以IPO价格卖掉,股票占比可以下降11%,但损失了133亿元的收益。
  这一从现金减持到转持的变化,使得社保基金在投资决策上有了更大的自主权。
  “从减持到转持属于技术上的问题,真正需要解决的是其他已经上市和非上市的国有股划转,但是目前看来阻力仍然很大。”社保基金理事会的前述官员说。

阻力重重
  “恢复‘减持办法’可以为充实社保基金开拓一个稳定渠道,但是真正能够让社保迅速扩大规模的是将上市公司国有股的10%一次性划转社保基金。这可以为社保基金一次性筹集几千亿元资产。”财政部有关人士说,“但是在这个问题上各部委意见还没有统一。”
  财政部这一建议,势必在微观治理层面产生巨大利益调整,因此在技术操作层面上存在着相当阻力。其中最主要的担心是相当一部分公司可能因此会“控股权旁落”,并发生“法人治理结构改变”。此外,对于各级国资委来说,尚未改制完毕的国有企业的改革成本(诸如冗员安置、产业经济结构调整等),亦寄望于对国有资产现有存量的变现,如果一次性划走10%的国有股权,无疑是增加了自身的困难。
  此前国资委曾提出替代性意见,即通过国有资本经营预算制度,每年约定一个分红比例充实社保基金。不过随着财政部确立了对国有资本经营预算制度的主导权,对此国资委已意兴阑珊。
  2006年国资委曾下发《关于开展划拨国有控股上市公司部分国有股充实全国社会保障基金有关情况调查的通知》(下称《通知》)。这份文件要求各地方国资委及央企做好划拨上市公司部分国有股充实全国社保基金有关部门的研究、论证工作,要求各地、各企业“客观分析”划拨本地区或本企业所属国有控股上市公司10%国有股充实全国社保基金可能的影响。
  业内人士认为,前述有关上市公司划拨国有股事宜对于央企来说影响并不大,但对地方国企控股的上市公司而言,则意味着中央和地方利益格局的重新划分。
    1994年以来,中国分税制改革形成了“一级政府、一级财政、一级投资”的国有资产管理体制,中央政府、省级政府、市(地)级政府和县级政府分别是本级国有资产的实际出资人,在履行出资人职能上是平等民事主体。“(划转到全国社保基金)违反了国资管理体制中‘国家统一所有,分级行使产权’的原则,”一位不愿透露姓名的地方国资委负责人说,“划拨国有资产充实社保基金的确很迫切,也很必要,但首先考虑的应是充实地方社保基金。”
  “对于地方企业来说,如果10%股权划归地方社保基金应该影响不大,但也是在股东不失去控股地位的前提下——如果划归到全国社保基金,情形就不同了。”北京国资委副主任侯子波强调。北京国资委也是地方国资委中拥有上市公司数量比较多的。目前北京国企中由母公司或者其子公司对上市公司绝对控股(即股份占50%以上)的有20多家,其中大约三分之一由北京国资委直接持有上市公司股份。
  “划拨部分国有股权给全国社保基金并非不可行,但是比例不宜过高,10%的比例值得商榷。”长沙国资委主任罗放良表示。长沙国资委属下的国有企业中有七家上市公司,其中两家属于国有股权绝对控股。在罗放良看来,填补社保基金缺口的最好途径仍然是从财政渠道拨付,这样更加公平和直接,因为有的地方没有上市公司。
  对于如何平衡与地方社保基金的利益调整,财政部有关人士解释说,国有资本经营预算制度启动之后,除了划拨一部分国企分红给予社保基金,向地方进行转移支付也将是国有资本经营预算用于社保基金的方式之一。
  除了地方国资委,上市公司亦有自身考虑。国家开发公司的一位高管坦承,“对于上市公司本身经营没有变化,但是当股东结构发生变化后,对上市公司的法人治理结构会产生重大影响,人事任免、经营决策等都会有重大变化。比如按照《公司法》,企业拥有超过三分之一的股权即约33.33%的股权才有决策否决权。”
  “目前母公司往往依靠上市公司股权分红解决生存问题,如果将一定比例的股权直接划拨给社保基金,势必加重上市公司母公司的负担。”一家大型央企的总会计师分析说,这对于上市公司的母公司会产生一连串影响:净资产减少,资产负债率随之增加,企业有义务向银行报告,而随之因为风险的摊高,银行及其他债权人有权利要求企业提前还款或者要求提供担保;在财务报表上,净资产的减少会引起三个关系的调整,即未分配利润减少,或者注资资本金减少,或者资本公积金减少;一般而言企业资本公积金都不会很大,调整的可能性很小,所以主要是调整未分配利润。“如此倒推来算”,他强调,与其以行政划拨的方式补充社保基金,不如通过国有资本经营预算制度正常分配母公司的利润,以正常合法途径来补充社保基金;而且不会牵动那么多环节,对上市公司没有太大影响。
    对于社保基金而言,国有股划转注定是一项艰难的协调工作。除了上市公司的国有股权划转,非上市国企如何向社保基金划转资产亦无操作细节。“相关争论肯定还要持续,我们的工作只能是做好当前的投资管理、风险控制、培养人才、锻炼队伍,为未来做准备。”社保基金理事会的前述官员说。

    (全文详见即将于10月15日出版的2007年第21期杂志)

既往相关报道:

谁来充实社保基金?

改“国有股减持”为“转持”

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